主管单位:中共青岛市委政法委 主办单位:青岛市法学会
今天是:
试谈我国推行排污权交易的障碍与对策
作者: 虞海升 来源: 未知 时间: 2010-01-26

 

摘要:环境问题日益受到当今社会各界的普遍关注。排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济政策已在国外得到广泛使用。针对我国现行排污收费制度的缺陷,本文阐述了在我国推行排污权交易的必要性和优势,通过分析目前我国推行排污权交易存在的障碍,提出若干建议。
关键词:排污权交易 环境容量 污染
一、绪言
改革开放30年来,中国经济高速发展,取得了令世人瞩目的成就;但是,从全国范围来看, 随着经济建设的迅猛发展、工业产值的增加和人民生活水平的提高,污染源数量不断增多,不仅生态环境遭到破坏,而且还殃及人民群众的身心健康。环境污染、生态破坏的事件频频发生,日趋严重的环境问题已引起了人们的高度关注。我国已成为世界三大酸雨污染区之一,每年因排放二氧化硫污染所造成的经济损失大约是1100多亿元。面对这样的事实,我们不得不对长期以来在环保方面的工作进行反思。加强污染治理、保护生态环境,对经济社会的可持续发展日趋重要,如何在保持经济稳定发展的同时合理保护环境,是摆在我们面前的一个重大课题。2009年3月,温家宝总理在“两会”政府工作报告中指出,要“加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制,积极开展排污权交易试点。”随着中国愈加严峻的资源、环境压力,基于市场规律的环境管理手段的运用在政府环境保护管理中越来越受到青睐,排污权交易政策便是最近热门议题之一。
二、排污权交易的背景介绍
所谓排污权交易,是指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染物之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。目前实施排放总量控制的主要指标是化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)两项污染物。
排污权交易在发达国家早已实施,最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出,并首先被美国联邦环境保护局用于大气污染及河流污染管理,而后德国、澳大利亚、英国等国家相继仿效,纷纷推行排污权交易制度。排污权交易制度反映了排污权交易的一个最基本的思路,即在总量控制下,利用各企业减排成本的不同,调整企业的减排任务。排污权交易的产生有着深厚的经济学基础,即环境纳污能力的商品化、市场化。在人们传统观念中,往往错误地认为环境的纳污能力是无限的。事实上,环境纳污能力作为地球生命支撑力的一部分,它是有限度的。在市场经济下,环境作为一种公共资源,它对经济的发展起着不可或缺的作用。它的所有权应该归属于代表公众的国家,在实行总量控制的前提下,由政府通过发放可交易的许可证,将一定量的排污指标出售给排污企业。
有关资料表明:目前全球排污权交易主要是国际碳排污权交易。欧洲有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、奥斯陆的北方电力交易所、德国的欧洲能源交易所,还有加拿大、日本、俄罗斯市场,美国和澳大利亚也有自己的国内交易市场,其中芝加哥气候变化交易所是全球首家国内气候交易所,2006年其经手的碳交易量达到5.53亿吨。在所有通过交易所结算交割的碳交易量中,欧洲气候交易所占82%,其全部碳融资合同都在伦敦跨洲期货交易市场进行电子交易,2006年,全球排放贸易额已达到280亿美元。我国的碳交易价格已从2005年的5美元涨到目前的8美元以上。
三、在我国推行排污权交易的必要性
1、因我国环境现状所需
  我国的经济增长主要是依靠对自然环境和资源的大量消耗取得的,因此在经济快速增长的同时,环境状况急剧恶化。
  首先,污染物排放量逐年增加。2007年,全国废水排放总量556.8亿吨,比上年增加3.7%。其中,工业废水排放量246.6亿吨,占废水排放总量的44.3%,比上年增加2.7%;全国工业固体废物产生量17.6亿吨,比上年增加15.9%;《全国环境统计公报(2007年)》) 。
  其次,我国环境质量不断恶化。2008年的数据显示,全国环境保护形势不容乐观,集中表现为:一是水污染形势依然严峻。全国地表水746个国控断面(13个未报数据)劣Ⅴ类断面比例为23.1%,仍高于2010年目标1.1百分点;总体呈中度污染,部分流域如黄河支流为重度污染,海河干流和支流均为重度污染,1986~2008年,洪泽湖总氮、总磷浓度均有所升高;1986~2008年,滇池氮、磷一直为Ⅴ类~劣Ⅴ类,富营养化程度严重;全国水污染的形势严峻。
鉴于我国环境现状,目前以政府主导的环境管理制度已难以实现低成本地控制污染物总量目标。只有将环境资源作为经济资源,引入市场机制,推行排污权交易,才能以低成本的方式控制污染,改善环境。
2、我国现行排污收费制度存在缺陷
  首先,排污收费制度无法实现对污染物排放总量的控制。我国现行的做法不仅未将超标排污行为规定为违法,而且尚未对超标排污实施双重收费(即只征收超标的部分),且排污费的收费标准偏低,这些都使得企业宁愿缴纳超标排污费也不愿意投资购置、安装污染治理设备。因此,根本谈不上对污染物排放总量的控制。
其次,环境标准也难以实现污染总量控制。目前我国实行的多数环境标准普遍偏低,而相当一部分又是浓度标准,这就使现有环境标准对污染总量的控制效果十分有限。 以"超标排污加重收费"为基础的环境标准制度无力阻止污染物的排放。因此,即便本地区所有企业排放的污染物都达到了环境标准的规定,随着企业数量的增加,污染物的排放数量仍然会增加。
再次,征收对象设定不全面。排污费适合于大、中型污染源,对小企业,特别是乡镇企业很少适用,对这部分污染源的漏征现象较多。我国乡镇企业发展速度很快,目前约占农村社会总产值一半以上,占全国社会总产值的1/5。但乡镇企业多是粗放型生产,污染严重,且由于乡镇企业往往规模小而分散,给环境管理带来很多困难,很多地区的环境监理部门难以开展乡镇企业的排污收费工作,使征收的结果比预期的要低。鉴于我国现行的排污收费体系的上述缺点,有必要尽快健全我国的排污权交易体系。
由于排污收费与环境标准制度都无法实现排污总量控制的目标,所以排污量极有可能超过区域环境自身净化能力的限度。一旦超过此限,则污染治理费用将激增,污染环境的生产经营收益甚至根本无法弥补因其造成的环境污染的损失。
3、排污权交易能有效控制污染
  从国外排污权交易实践看,排污权交易制度能有效促进环境保护。如根据《美国环境保护局酸雨计划进展报告》,1995年美国电力企业实际排放二氧化硫450万吨,而当年发放的二氧化硫许可排放量为740万吨;1999年美国电力企业实际排放二氧化硫430万吨,而当年发放的二氧化硫许可排放量为590万吨。通过排污权交易,电力企业的排放量显著低于计划要求的水平。同时激励企业进行技术革新以提高能源效率。在20世纪90年代,美国的脱硫设施价格降低了60%,而脱硫率却由70%-75%提高到90%-95%。
  在我国,排污权交易虽然还处于试点阶段,但其优点已经得到了广泛的认可。上海是我国试行排污权交易制度最早的城市,2007年底,浙江省嘉兴市挂牌成立了国内首家排污权储备交易中心,对大气与水污染物排污权交易进行尝试。2008年8月14日,财政部、环保部和江苏省政府在无锡举行启动仪式,太湖流域在全国率先启动排污权有偿使用和交易试点,排污权交易政策第一次获取法律地位,真正作为一项“合法政策”开展试点。与此同时,环境交易机构也应运而生,上海环境能源交易所和北京环境交易所相继挂牌。2008年底,天津市滨海新区申请建立排放权交易所建设方案通过审批。截止目前,湖北武汉、黑龙江等12个省市已纷纷提出要建立环境产权交易所,排污权交易成为热门的话题。 
四、推行排污权交易的优势
1、排污权交易是运用市场机制治污,改变了传统的环境保护思维模式
传统的治污方式主要采取行政手段,即环境主管部门对排污主体采用项目审查、发放审查许可证、征收排污费、甚至是采取罚款、关停等强制行政措施,从外部促使排污主体减少排污量。而排污权交易制度是运用市场机制,用虚拟经济的价格杠杆,促使排污主体减少排污量,从而达到保护环境的目的。
2、推行排污权交易制度,更有利于资源的科学合理和优化配置
对全国所有的污染源采用相同的污染物排放标准的做法,掩盖了不同地区环境容量的差异,不同企业污染治理成本的差异和不同行业污染治理技术的差异,因而不利于资源的优化配置。实施排污权交易不需要事先确定排污标准和相应的最优排污费率,只需确定排污总量,并找到控制排污权的一套机制,然后让市场去确定排污权的价格,通过排污权价格的变动,污染源主体根据治污成本及自身能力,作出及时的反应。
3、排污权交易有利于降低污染控制成本,提高整个社会治污效率
因为实行排污权交易,排污权就可以在污染控制成本不同的排污者之间进行交易。排污企业防治污染的费用是千差万别的,实施排污权交易,使得企业愿意购置更多更好的设施加大污染物的治理,最大限度减少排污,然后将多余的“排放权”卖出而受益;反之,不愿购置设施对污染物治理的企业就只能耗资购买他人的“排污权”。此类交易的结果,就是污染治理由治理成本最小的企业来进行,而污染物排放总量不变。从最后的效果来看,污染物的减排总是由治理成本低的企业完成,这样社会治理环境的总费用就会减少,效益差、污染严重的排污者在市场竞争中将处于不利地位。可以利用市场力量实现优胜劣汰,兼顾经济发展与环境保护的平衡。最终达到以经济手段控制环境污染的目的。
4、排污权交易有利于治污技术水平的提高
排污权交易改变了以往污染源主体消极、被动地接受政府管理的方式,使污染源主体获得在自行治理污染物与购买排污许可证方面的自由。如果因改进治理污染技术而节省的费用大于购买许可证的话,企业就会因技术革新而提高竞争力,同时那些采用低污染生产工艺的企业还可以将剩余的排污权用来出售以获利,因此可以刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法.
5、有利于污染物排放的宏观调控
有了排污权交易,政府机构可以发放和购买排污权来实施污染物总量的控制,影响排污权价格,从而控制环境标准。政府组织如果希望降低污染水平,可以进入市场购买排污权,然后把排污权控制在自己的手上,不再卖出,这样污染水平就会降低。如果修建了污水处理厂等环保设施,环境容量增大,政府就可以发放更多的排污许可证,以降低企业的成本,有利于经济的增长。
6、有利于公众参与
环保组织或其他非排污者可以在市场中购买排污权,从而阻止排污者使用这部分权利,这将使环境质量高于环境标准。
五、目前我国推行排污权交易存在的障碍
1、环境容量及其价值的不确定
  排污权交易实施的前提之一是对环境容量及其价值的确定。排污总量是排污权交易的上限,不能超过环境容量。所以排污权交易首先要确定环境容量,对环境容量进行科学的评价与计算。政府管理部门应根据环境目标控制点的环境质量标准,结合污染物的扩散模式,确定区域内的污染物允许排放量,即环境容量。由于排污权交易是对环境容量这种资源进行交易,所以,要求确定环境容量这一资源的价值。目前我国尚无相关法律规定统一的评价环境价值的方法。
2、企业排污量监测不准确
为了保证排污权交易制度实施,应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面,发达国家早已完善其环境或排污监测系统,但在我国则非常薄弱。科学监测目前在我国很多地区短期内难以达到;环境容量和总量底数不清,马上实行排污权交易的条件不成熟,企业到底排污了多少,拥有多少排污指标,这两个账户并没有完全建立起来,也没有建立配套的监测机制。因为以往我们用的是浓度控制手段,监测体系也是与该控制体系相适应的,当前有了总量控制的概念,监测体系就有些滞后了。  
3、许可证制度不完善
许可证制度的完善是排污权交易最重要的先决条件之一。涉及具体排污企业的交易,不论他们是购买方还是出售方,都应该在许可证中予以体现。它涉及到排污企业的排污权分配问题、总量控制问题、许可排污量核定问题以及排污权买卖记录问题。在目前国家没有明确推出排污许可证相关法规或操作性政策的情况下,排污权交易政策的推广之路将举步维艰。
4、我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制
首先,是排污权配置问题。排污权初始配置是在制定排污总量的基础上,对环境容量这一公共资源的使用权实行公正的分配,排污权初始配置直接涉及到排污单位的经济利益,并且影响到环境容量资源的配置效率。如何在现有污染源之间、以及现有污染源与将来污染源之间进行合理有效的排污权分配,成为排污权交易的首要问题。国外现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。
其次,在我国参加排污权交易的主体单一。从我国近年来的排污权交易实践来看,参加排污交易的一般为当地的污染大户,而且它们还不是真正意义上的市场主体,因为它们的交易都是在有关行政部门的安排下进行的。而在国外,排污权交易的主体是比较广泛的。在美国,根据持有许可证的目的的不同,可以分为三类,分别为达标者、投资者和环保主义者。   
再者,我国当前交易的信息寻求费用过高。我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散,但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高,环境保护部门监测与执行费用也会过高,而且存在着逐案谈判的问题,从而间接导致了整个排污交易市场的无效。在竞争激烈的行业中,为限制竞争对手的发展,有富余排污指标的企业要么不肯出售自己的节余排污权,造成排污权的浪费,要么漫天要价,扰乱了排污交易秩序。
5、排污权交易相关立法不健全
  国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度,但尚无相配套的排污权交易制度。我国的《大气污染防治法》几经修改,却始终没有明确规定排污权交易制度,这使排污权交易制度的实施在我国遭遇尴尬的局面,可谓名不正,言不顺。
6、我国的监督管理机制还不健全
现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足排污权交易对信息和监管的要求。已形成的初步的管理办法和管理体系有待于上升为法律法规并进一步细化使之具有可操作性。
六、构建我国排污权交易制度的若干建议
     1、立法上明确规定排污权交易制度
     一项制度在法律上得到确认,是它在实践中能够真正发挥实效的基本前提。尤其是一项对传统管理模式有所突破的新制度更需要法律指引方向并为之保驾护航。如果一项制度游离于法律之外,没有法律的强制力做后盾,是不可能取得令人满意的成效的。美国的排污权交易之所以能取得巨大成效,在很大程度上得益于其1990年清洁空气法修正案。我国有必要通过立法建立可行的排污权交易法律制度,使之与总量控制、排污许可证和两控区等大气污染防治制度相互呼应,形成一个有机的制度体系,以期实现更好的大气污染防治效益。应根据我国实际情况,参考国内外排污权交易的成功经验,尽快出台关于主要污染物排污权交易办法实施细则,进一步明确排污权有偿取得方式等。在办法中应对排污总量控制的目标、总量设计、调查和监测、总量分布、适用程序等做出更加明确的规定,并通过建立排污权交易市场,规范初始排污权的分配,确定初始分配方法,改变目前无偿分配或行政授予的做法,采用招标、拍卖或其他市场化方式将排污权卖给企业
2、积极培育排污权交易市场
完善的交易市场是市场效率的重要保障。在我国推行排污权交易,应该建立完善的排污权交易市场;具体包括:培育排污权交易市场,提供市场服务信息,调节不合理的价格交易制度,维护市场秩序;组建专业的排污权中介机构,建立相关的信息网络系统,为交易各方提供中介信息,提高交易的透明度,降低排污权交易的费用;政府部门应建立相应的激励机制,对积极减排、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持;排污企业破产或被兼并,政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序;新增排污企业,其排污权可以通过市场交易获得。在排污权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。
3、合理分配初始排污权,确保企业公平竞争
应核定区域内排污总量。开展污染源普查,全面掌握区域内各类污染源的数量、行业和分布,了解主要污染物及其排放量、排放去向、污染治理设施运行状况、污染治理水平和治理费用等情况,摸清家底,根据区域内环境质量标准、环境容量现状、污染源情况、经济发展状况、生态功能区划要求等因素缜密考虑,科学核定区域内排污总量,以确保排污权交易顺利开展。目前我国排污许可证的初始分配形式过于单一,一般是政府无偿发放,这样将会使新老污染源因获得许可证的方式不同而处于不平等的竞争地位。而美国的经验值得我们学习,我国对许可证的初始分配也可采取无偿分配、公平拍卖和奖励等多种形式以确保各企业在同一起跑线上公平竞争。
    4、完善环境管理信息系统
    排污权交易必须有完善的环境管理信息系统的支持,因为只有当排污交易制度与实际的排污量对应起来,实施该制度才成为可能。因此精确完整的排污信息显得尤为重要。我国可以参考美国的做法,建立排污连续排放监测系统并建立排污许可证跟踪系统以期准确把握排污单位的排污信息和持有许可证的信息。此外,在法律上确认自动监测数据和在线数据的效力也极为重要。基于对知识产权的保护,明晰监测数据的所有权无疑也是完善环境管理信息系统的一股不可忽视的推动力。
5、加强对排污权交易市场的监督管理
排污权交易要顺利进行,离不开政府部门的有效管理。政府要提供必要的市场交易信息。及时制止并规范滥用转让权、非法转让以及转让过程中可能出现的一些无序现象,以促进环境保护。严格查禁企业超标排污行为,对超标排污要加大处罚力度,促使企业减少排污,积极走向排污权交易市场,实现总量控制和环境保护的总体目标。
在监督管理过程中,政府应尽可能利用经济手段而非行政命令发挥宏观调控作用。要在污染源建立排污交易政策实施监督管理系统,政府应努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。此外,对有关工作人员的行为进行有效监督,防止他们利用许可证的买卖谋取私利,也是实现政府有效监督管理的重要保障。
6、逐步提高排污费收费标准,改变违法成本低于守法或治理成本问题,促使企业参与排污权交易。
一是提高区域环境容量范围内排污的排污费征收标准,至少使排污费征收标准不低于排污权交易价格;二是进一步采取“总量控制”的管理策略,严格禁止企业超过区域环境容量的排污行为,促使企业只能通过到排污权二级市场上购买,才可以多排污。
结语
  综上,作为一种市场经济手段的排污权交易,可以充分发挥市场配置资源的作用,有利于污染物排放的宏观调空。是优化配置环境资源、发展和规范市场经济条件下环境监督管理制度的一项创新。对于促进我国环境管理机制的创新、推动经济增长方式的转变都具有深远的意义。
(作者单位:德衡律师集团事务所)

参考文献:
1、尹岳群.对排污权交易制度的经济分析.重庆邮电学院学报(社科版),2005(2);
2、张颖、王勇.我国排污权交易制度的应用研究.中南大学学报(社会科学版),2004(4);
3、张志仁.环境税与排污权交易的对比与我国的实践应用的探讨.环境经济2004(2);
4、薛俭.我国排污权交易制度实施及存在问题研究.重庆工业高等专科学校学报,2004(2); 
5、《探索排污权交易》/作者:杜卓、甘永峰、林燕新;
6、《引入排污权交易制度,打造区域经济的绿色GDP》/作者:袁春红;
7、《排污权交易制度的优越性分析》/作者:陈红飞。
 

青岛法学会 版权所有 2010 鲁ICP备10005944号
地址:青岛市市南区韶关路13号 邮箱:qdsfxh889@163.com 传真:(0532)83877907 电话:(0532)83875787
技术支持:青岛网站建设