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科学发展观与环境法制建设
作者: 孙 林 来源: 未知 时间: 2010-01-26

    发展是全人类的共同课题,是人类社会进步的必然规律。在发展中国特色社会主义事业的伟大实践,特别是在推进依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,以胡锦涛为总书记的党中央立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出了以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观这一重大战略思想的提出为我国的社会主义法治建设提供思想理论指导,为我国创制健全的法律体系特别是环境法制建设指明方向,而健全的环境法制体系则为科学发展观的落实提供了制度保障。因此,如何理解和正确把握科学发展观对我国实现法制价值取向的转变,及环境法制建设提出的新要求,并将科学发展观一以贯之地实践于我国的环境法制建设,构建人与自然和睦相处的社会主义和谐社会,既是治国安邦发展的重大理论课题,更是需长期系统实施的法治建设的伟大工程。
一、科学发展观与法律价值的嬗变
从人类社会的发展历程看,政治文明最终从人治走向法治,并不仅仅表现在法律数量的增加和功能的扩展,也不仅仅体现在全社会对法律的普遍尊重,最根本的表现在于法律价值取向的转换和创新。  科学发展观的提出,把我国的社会法制建设推进到了一个新的历史起点,也使我国的法律价值取向有了一个新的嬗变,即必须确立从“人类中心主义”向“开明的人类中心主义”,再向“生态中心主义”转变的价值观,以及环境正义观。
(一)逐步确立从人类中心主义向生态中心主义转变的价值观
要想实现环境法治,我们是无论如何也不能回避环境伦理价值这一问题的。正如博登海默所言“任何值得被称为法律制度的制度,必须关注……某些基本价值”,“一个完全无视或忽视上述基本价值的一个价值或多个价值的社会秩序,不能被认为是一个真正的法律秩序。” 这也就是说,我们在加强环境法制建设时,首要是确立环境法制的价值取向,并以此指导我国的环境立法。我国传统的环境价值观是“人类中心主义”,认为人是万物的主宰,人的利益高于一切,经济发展重于环境保护,人类可以根据自己的利益利用环境和自然资源。这种人类中心主义的价值观割裂了人与自然共存的和谐关系。开明的人类中心主义认为,地球环境是所有人(包括现代人和后代人)的共同财富,任何国家、地区或任何一代人都不可为了局部的小团体利益而置生态系统的稳定和平衡于不顾。人类必须学会一个整体共同生活在地球上,必须建立一个以所有国家的平等为基础的“地球村联邦”,在这个联邦中,霸权主义和专制独裁都能够得到内部和外部的有效控制,所有人的基本人权都能够得到有效的保证,所有人都能享有一种充满尊严的生活。 徐国栋教授在谈及民法典起草思路时,指出新人文主义与老人文主义的区别:“新人文主义认识到人与环境的依赖关系以及与其他生灵的伙伴关系,强调人与自然的和谐,尊重下一代的权利、动物的权利。” 很多西方思想家都指出了动物、植物、自然享有的权利,尊重自然的权利已成为时代的潮流。 我们目前虽不能将非人类生存物确立为法律上的主体,但是却必须增强自然权利意识,尊重自然,实现人与自然和谐共处。生态中心主义在生物平等主义基础上,更进一步把论述的对象扩展为有生命的东西和无生命的自然存在物,且将所有的自然存在物看作一个有机统一的整体,即生态系统。因此,人不能把自己凌驾于其他存在物之上,而应当把自己看作所有自然存在物中的普通一员,人只能在与其他自然存在物互相依赖和竞争中共同进化,才能得到发展。科学发展观提出以人为本的核心,强调人与自然的和谐,这为我国的法制建设指明了方向,就是要逐步实现从“人类中心主义”向“开明的人类中心主义”的转变,直至实现到“生态中心主义”的法律价值的嬗变。目前我国环境法制正处于从“人类中心主义”向“开明的人类中心主义”的质的飞跃阶段,而随着社会的发展,人们对科学发展观认识的不断深入,必将实现从开明的人类中心主义到生态中心主义的二次质的跨越。
(二)确立环境正义观
进入20世纪90年代,环境保护实践中的环境不平等问题,特别是强势群体和弱势群体在环境保护中权利与义务的不对等问题在日益凸显,由此引发“环境正义运动”。 环境正义代表这样一种立场,即所有的人都对清洁的空气、清洁的水和清洁的土地拥有权利,那些受到环境决策潜在影响的人不论种族、收入、民族,在决策过程中都有富有意义的发言权。 环境正义的实质是基于人之差异性与同一性相统一的社会正义,它从权利和义务相互对称的角度,强调不同的国家、不同的地区结成的是有差异的共同体。环境正义不仅要关注国与国之间环境权利与义务的公正分配,还要关注国家内部不同地区与地区之间、强势群体与弱势群体之间权利与义务的公正分配。 受到环境正义运动的启发,人们改变了认识环境问题的传统的思维方式,同时也摆脱了设计环境法律制度过程中的路径依赖,而重新回到法的精神本源,将正义的理念融入环境保护法律体系的构筑中。 然而,现有的法的正义价值仅仅是以当代人为主体,只注重当代人在机会上的平等分享,忽视了对当代人与后代人之间、人与生态自然之间的各种活动关系的准则的研究。现有的法制建设,更多地偏向于法律在制度、形式意义上的设置与架构,突出人与人、人与集体和社会之间的公平、效率及正义等价值理念的现代化,忽视了法的生态文明、法是否符合可持续发展的评判标准。 虽然环境正义问题是在20世纪90年在美国首先提出的,国内学者对此还研究不多,但是科学发展观的提出,却使我们可以从更高的视野去审视环境正义观,有必要将环境正义观融入到我国的环境法制建设中去,不仅要关注强势群体的环境权利,而且要关注弱势群体的环境权利,不仅要关注东部发达地区的环境问题,更要关注中西部不发达地区的环境问题,不仅要关注当今人类的代内正义问题,而且也要更多地关注与子孙后代间的代际正义问题,以实现环境利益分配的正当性和公平性,维护社会公平正义,促进经济社会的可持续发,才能更好地构建公平正义的社会主义和谐社会。
二、科学发展观对环境法制建设的新要求
科学发展观作为发展中国特色社会主义法律体系必须坚持和贯彻的重大战略思想,对我国环境法制建设有着指示器的作用,因此,必须以科学发展观的视野重新审视我国环境法制建设,必须深刻理解和全面把握科学发展观对环境法制建设的新要求。
——必须坚持以人为本。以人为本的科学发展观,为我国法治建设发展中法的价值取向的转换和创新奠定了法理基础,是社会主义法治必须坚持的最高价值和基本精神。离开了以人为本,法律的价值就失去了存在意义,依法治国必然偏离法治的方向。环境法制建设坚持以人为本,就是要坚持环境伦理学的“开明的人类中心主义”。就是在环境法的各个领域和各个环节都要坚持权利本位,贯彻环境正义的价值观,既要保护公民的环境知情权、参与权,又要保持公民的环境监督权和救济权;既要保护多数人的环境权利,又要保护少数人的环境权利;既要保护当代人的权利,又要保护子孙后代生存发展的权;既要保护人类的权利,又要保护动物、植物和自然应享有的权利。1972年,联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,会上发表了著名的《人类环境宣言》,通过了全球性保护环境的行动计划。这次会议产生了对现代国际环境法具有重大影响的人类环境宣言和人类环境行动计划。会议主题报告《只有一个地球》提出了让“地球”不仅现在适合人类生活,而且“将来也适合子孙后代居住”。 也正如美国学者Weiss教授提出的,“人类的每一代人都是其后代人的地球权益的托管人,在不同代际之间,人类开发、利用自然资源方面的权利应当是平等的。” 2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案,将“国家尊重和保障人权”明确载入了《宪法》,标志着我国人权事业发展进入了新的历史阶段。党的“十七大”报告又再次强调“尊重和保障人权,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”但是必须看到,我国宪法至今没有赋予公民享有环境权,在环境法的立法体系中,更多地是保障了当代人享有权利,而没有更好地保障子孙后代的生存发展权。因此,我国的环境法制建设必须以科学发展观为指导,坚持以人为本,真正把当代人环境权利和子孙后代的发展权落到实处,实现当代人之间的代内和谐、当代人与后代人之间的代际和谐,以及人与自然之间的和谐。
——必须坚持科学发展。科学发展体现了科学发展观的本质要求,是科学发展观在经济社会发展问题上的具体体现。其核心就是实现增长方式由粗放型向集约型转变,加快建设资源节约型、环境友好型社会,形成低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的经济体系和节约资源健康文明的消费模式,坚持走中国特色新型工业化道路,确保中国经济社会的又好又快发展。科学发展观汲取中国传统“天人合一”思想的同时,借鉴了当代国际可持续发展研究的思想理论及实践成果。社会主义法治作为治国之策,就是要将科学发展观予以规范化、法制化。自1972年联合国第一次人类环境会议发表《人类环境宣言》,奠定了可持续发展思想以来,已形成了一系列的国际政治法律文件,如《世界保护战略》(1980)、《世界自然宪章》(1982)、《环境保护和可持续发展的法律原则》(1983)、《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《关于森林问题的原则声明》(1992)、《约翰内斯堡可持续发展宣言》(2002)等。这些文件奠定了可持续发展的国际法基础,也为我国推进可持续发展战略的法制化提供重要指导。1994年通过的《中国21世纪议程》就明确强调,要“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”、“制定可持续发展法律”、“建立可持续发展法律体系,并注意与国际衔接”。虽然我国已经确立了可持续发展的战略思想,但是在环境法制建设方面还存在诸多不符合科学发展的方面,主要表现在:一是环境立法的指导思想、立法观念与科学发展观还存在偏差,一些领域还存在立法空白和盲点;二是环境立法还未完全实现从“末端治理”到“源头控制”和“全程控制”的转变;三是环境立法体系还存在不足和缺陷,对于一些违反科学发展影响破坏生态环境的行为,缺乏严格的法律规范予以制裁,一定程度上造成危害科学发展的行为未受到追究,呈现“合法化”;四是法律尚未承认公民的环境权,环境公益诉讼制度至今未确立;五是各级政府的环境责任不明确,尚未建立起适合科学发展的生态环境保护与建设的行政管理机制;等等。因此,法治建设必须坚持科学发展,体现和促进科学发展,不仅要面对当代人之间的利益与价值冲突,还要顾及不同代际人之间的利益与价值冲突,实现从人类中心主义向生态主义的法律思维方式的转变,为我国的可持续发展提供坚实的法制保障。
——必须坚持和谐发展。社会主义和谐社会的首要特征就是民主法治,而法制是法治的前提和基础,法治是法制的体现和保障,法治必须通过法制即法律的形式化制度和运行机制予以实现。因此,法治建设的一个重要方面就是体现在法制和谐上。这是落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的逻辑起点和制度基础。首先,环境法制必须与经济社会发展相和谐。环境问题的实质是人与环境关系的失调,是人与自然关系不协调造成了生态系统平衡的破坏。 建立健全适应科学发展观,促进经济社会全面协调可持续发展的环境法律体系,就是要以法制的形式确保经济社会的可持续发展,实现人与自然的和谐,就是要使经济社会的发展不超过环境的承载力,而绝不能使科学发展观仅仅停留在政策层面,落实在口头上。其次,环境法律体系内部要和谐。一个国家的环境立法,其法律形式可以多种多样,立法机关的级别及其法律效力也不相同,法律的内容和任务也有不同,但从整体上看,必然具有内在协调一致性,即形成一个相互联系、协调一致的完整体系,也就是说环境法体系内部要和谐。这不仅要求环境法律、法规和规章以及各类规范性方件都必须符合宪法的规定,下位法必须符合上位法的规定,而且要求各个横向的实体法之间也不能相互冲突和抵触,使整个环境法律体系具有系统性、协调性、稳定性和权威性,力求杜绝法律盲区和法制空白。第三,环境法与其他部门法之间的和谐。党十一届三中全会以来,一个以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。但由于我国现阶段多头立法、部门立法较为普遍,致使立法缺乏权威性、一致性、连贯性和操作性,甚至不同的部门法律法规和规章之间相互冲突和矛盾,因此,必须按照科学发展观的要求,坚持科学立法和民主立法的原则,适时调整立法重点,对现行框架下的法律法规,做好废、改、立的工作,真正构建起符合科学发展观的社会主义法律体系,确保法制和谐统一,真正使社会主义法治成为“良法”之治。第四,环境法律与非法律方式之间要和谐。法律不是万能的,在调整社会关系上存在着功能上的局限性,使得法律的发展不能排斥其他方式调整社会关系的作用,必须使环境法律与公民的法治意识、环保意识以及道德、宗教以及政策、社会习俗等其他非法律方式之间相和谐,做到相辅相成,促进社会和谐发展。
三、以科学发展观统领环境法制建设
科学发展观作为一种新的发展观,其对包括法学在内的各个学科的发展起着重要推动和启发作用。现有法制的变革也因此拉开序幕: 这场变革“将以可持续发展为出发点 , 以法律生态化的理念重新调整人与自然的关系 , 并对传统的以当代人为本位的法律思想、法律观念、法律价值取向、法律重心、法律救济、立法倾向等进行深刻的反思”与重构 , 以期能适应科学发展观的要求。 以科学发展观的视野重新审视我国的环境法制建设,笔者认为,环境法制建设要贯彻和落实好科学发展观必须着重从以下几个方面着手。
(一)将科学发展观载入宪法,确立环境权
宪法是我国的根本大法,是环境法的基础,是各种环境法律、法规和规章的立法依据。一是要把科学发展观通过修宪程序载入宪法,就为我国的法制建设提供了重要的指导思想,也就为法制建设中环境法制建设奠定了宪法基础,使其有了最高的立法基础和依据。二是要从宪法上承认环境权为公民的基本权利。环境权是一个从国际法到国内法都广泛使用的概念。一般认为,关于环境权的经典定义是《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则一的宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。” 虽然对国内理论界对环境权是否应存在,以及如存在的话,应包括哪些权利内容,尚有激烈的争论。笔者认为,环境权作为一种新的、正在发展的、并已被国际公约所确认,国际上亦有实践的权利,在科学发展观这一新的发展观提出的背景下,理应被我国宪法确认为一项基本权利,其主体既包括当代人,也包括后代人,其内容至少应包括环境资源的利用权、环境知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权。可以预见,在实现由以牺牲环境和资源为代价的社会发展模式向人与社会、生态持续协调发展模式的转换的过程中,环境权将发挥积极的作用。
(二)修订《环境保护法》
一是确立《环境保护法》的基本法地位。从我国目前《环境保护法》所处的地位来看,其只是全国人大常委会所立的一部法,尚未上升到与民法、刑法等法律平行的基本法的地位,只能是一个“二等公民”。笔者建议,应由全国人大尽快修订《环境保护法》,提高其立法层级,将其上升为基本法的地位,才能统领整个环境法律体系的建设。二是确立可持续发展战略为环境立法的指导思想。环境保护法在环境法体系中,除宪法之外占有核心的最高地位,是对环境保护方面的重大问题加以全面调整的综合性环境立法,是单行法的直接立法依据。从我国再有的一些环境保护法律法规来看,如《水污染防治法》《海洋环境保护法》《循环经济促进法》等法律法规都将可持续发展写入了其立法目的,而作环境法体系的基本法的《环境保护法》却没有将可持续发展写入其立法目的,已明显滞后,应当修改现有的《环境保护法》,在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想,并以此为指导,重新审视我国环境保护法律法规。这不仅是理论上的科学论断、实践中的客观要求,也是完善中国特色社会主义法治的必然。三是修改环境保护法的基本原则。应在我国经济建设与环境保护协调发展的原则、预防为主、防治结合的原则、污染者付费的原则之外,将可持续发展原则确立为一项基本原则。这样既体现环境保护同经济、社会发展相协调的基本内容,又将这种协调加以延续,使之既满足我国当代人的发展需要,又不对我国后代人的发展需要构成危害,从而与环境法的发展趋势相符合。 此外,还应确立生态补偿的基本原则。
(三)抓紧制定《生态补偿法》
为把资源节约、环境建设同经济发展、社会进步有机地结合起来,既保证资源环境对经济发展的支持,又保证经济发展对资源节约和环境改善的促进,实现符合科学发展要求的良性循环,我国已于2008年8月制定了《循环经济促进法》,该法是实现人与自然相和谐的重要法律,有助于实现可持续发展。笔者认为,当前环境立法的一个重点,应将《生态补偿法》制定提上议事日程。自1992年,国务院批准国家体改委《关于1992年经济体制改革要点的通知》明确指出:“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用”,首次明确建立生态补偿制度以来,2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出:“要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素,国家和地方可分别开展生态补偿试点。”2007年10月,党的“十七大”报告提出“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿制度。”2008年6月1日实施了修订后《水污染防治法》第七条明确规定:国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。同时,各地也相继进行了实践,国内理论界也进行了认真研究,使这一能够落实科学发展观、实现环境正义,有利于可持续发展的制度已有了政治基础、法律基础、实践和学术基础,有必要将已有的理论与实践成果,制定专门的《生态补偿法》,为科学发展的落实提供可靠的法律保障。     
(四)尽快制定《环境损害赔偿法》
目前我国对环境污染纠纷处理的立法不健全,对环境污染纠纷处理的程序、受案范围、证据规则,环境污染损害技术鉴定、污染损害赔偿原则及范围、赔偿数额的评估、停止污染侵害的措施都没有专门的法律规范。 在民法的法律网络之下,存在无需承担责任的环境侵害结果。民法无力阻止这种侵害结果的发生。要想制止或减缓造成这种结果的环境行为,只能寄希望于环境法。 因此,笔者建议尽快制定《环境损害赔偿法》,将环境公益诉讼制度纳入其中,同时,为了确保环境公益诉讼的正常进行,应建立相应的配套制度,如公众参与制度、防止滥诉制度等,来保障环境公益诉讼制度的有效运行。此外,还应建立起环境责任保险制度、环境损害赔偿基金制度,使各项制度相互配合,彼此配套,形成完整的环境损害赔偿法体系。
( 作者单位:青岛市中级人民法院)

参考文献:
 、参见杨亚利.科学发展观与现代法治建设的关系探析,西安文理学院学报(社会科学版)(J),2005年第6期,第25页。
2、吕忠梅:《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》,北京,法律出版社,2003年版,第48-49页。
3、黄锡生:《水权制度研究》,北京,科学出版社,2005年版,第49-51页。
4、曹明德,万丽丽:《论森林资源生态效益补偿制度》, http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=2437
5、参见王韬洋:《“环境正义运动”及其对当代环境伦理的影响》,《求索》,2003年第5期,第160页。
6、Human Rights Magazine Summer 2003。 转引自马晶:《环境正义的法哲学研究》,吉林大学博士学位论文,2005年。
7、张登巧:《环境正义—一种新的正义观》,《吉首大学学报》,2006 年7 月第4期,第43页。
8、马晶:《环境正义的法哲学研究》,吉林大学博士学位论文,2005年,第3页。
9、方乐:《可持续发展与法律价值的完善—中国法制可持续现代化的路径探究》,《法学论坛》,2005年第1期,第41页。
10、[美]芭芭拉•沃德、[美]勒内•杜博斯著:《只有一个地球》,长春,吉林人民出版社1997年版,第173页。
 1、刘国涛主编:《环境与资源保护法学》,北京,中国法制出版社,2004年版,第76页。
 2、方乐:《可持续发展与法律价值的完善—中国法制可持续现代化的路径探究》,《法学论坛》,2005年第1期,第41页。
 3、转引自吕忠梅《沟通与协调之途—论公民环境权的民法保护》,中国人民大学出版社,2005年版,第23页。
 4、吕忠梅《沟通与协调之途—论公民环境权的民法保护》,中国人民大学出版社,2005年版,第32页。
 5、陈泉生:《论可持续发展与我国法制之重构》,《社会科学家》,1999年第6期,第41页。
 6、王利明:环境损害赔偿亟待专门立法
http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=27233
 7、徐祥民,巩固:《环境损害中的损害及其防治研究—兼论环境法的特征》,《社会科学战线》,2007年第5期,第203页。
 

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