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环渤海区域经济一体化法制环境研究
作者: 郝李丽 来源: 未知 时间: 2018-01-27

      摘要:   环渤海区域经济一体化需要良好法制环境,但现阶段区域合作仍处于较为松散的阶段,地方性法规之间的相互冲突也不断出现,不利于区域内各种生产要素的自由流动,也阻碍了环渤海区域经济一体化的进程。建议借鉴外国经验模式,出台环渤海区域统一法,建立环渤海区域立法合作机制,建立环渤海区域行政组织,为环渤海经济圈提供有利的法律制度保障。 

   关键词:   环渤海 区域经济法 协调机制 
   环渤海区域的逐渐崛起,不仅是“十一五”发展规划重要的组成部分,更是国家“十二五”环渤海区域战略经济定位新格局的必然要求。其领先示范基地京津冀此区域成为实施一体化战略的重中之重,正在进行实质性的合作探索,然而合作探索的途径很不顺利,因素甚多。由于每一次区域都有自己中心城市、趋同产业结构,以及地方利益,使得各次区域间的竞争大于合作,地方保护制度使各行政区地方法规相互冲突,严重制约了环渤海区域经济一体化的发展进程。可见,环渤海区域经济一体化的法制环境构建研究,将为环渤海经济圈提供有利的法律制度保障,并为其发展过程中有效排除地方性法规相互冲突障碍,有效推动环渤海区域经济一体化的快速发展。 
  一、环渤海区域经济一体化需求良好法制环境 
 (一)法制一体化是区域经济一体化的客观要求 
  经济一体化分为制度性一体化、功能性一体化。制度性一体化是指由特定的组织管理机构来指导各国(或各地区)所达成的协议和条约,且有明确制度性安排的一体化进程[黄烨菁.对经济一体化的理论探索.世界经济研究.1998(3).]。功能性经济一体化是指成员国(或地区)之间清楚发生在在其经济各领域中各种障碍的,以及增强经济的融合和依赖性的过程。制度性一体化建立于功能性一体化发展基础上,功能性经济一体化依赖制度性一体化,代表了市场经济自发内在要求。市场经济力量支配下的地区与地区之间经济活动常常是不稳定、脆弱的,需要制度一体化通过地区与地区之间的协议和条约的方式,实现区域经济关系加以巩固且经常化,从而给予功能性一体化持续、健康、有力的保障。 
  (二)环渤海区域经济一体化的法制理论研究现状 
  国内区域经济一体化法制的研究,近年来主要展开于两个层面:一是区域法制立法层面;二是区域法制运行层面。研究内容多涉及区域法制生成动因、立法原则、立法模式、以及区域法制结构体系、协调模式等。关于区域法制立法主体探讨,理论界和实务界已形成共识,即分为中央、地方两个主体。但在立法模式探讨中仍争论不止,成为焦点。另外,法制构建至今尚未完成,法律制度调整缺位性和单向性日渐凸显,而政策制度调整的原则性、随意性问题丛生,还有理论和实践许多问题亟待深入探讨。宪政体制的相应变动在短时间内难以实现,众多研究不得不集中于现有平台上的协调解决冲突机制的模式上[黄进.中国的区际法律问题研究.法律出版社.2001.]。另外,关于环渤海区域法的研究目前成果甚少,且多集中于港口建设与运输法律问题,集中于生态环境与环境保护法律等方面,也有少数学者开始从不同侧面进行环渤海区域法律环境构建的研究,如:上海交大何渊博士在《环渤海协议的法学思考》中强调政府间的协作应当是一种制度化合作。 
   二、环渤海区域经济一体化法制环境目前的问题 
  (一)区域合作非制度阶段的困境 
   早在2004年京津冀次中心经济圈有关省、市、区本着“合作、发展、共赢”主题,在京津冀区域合作上曾先后达成《廊坊共识》、《北京倡议》以及《合作框架》,然而现阶段的合作仍处于一种非制度性的松散阶段,缺失强有力的组织保证,值得注意的是,2011年的环渤海区域合作市长联席会第十五次会议上,环渤海41座城市,共同达成关于区域合作发展的共识,即天津共识。这是环渤海市长联席会历经25年努力的结果,也是对环渤海地区“十二五”发展格局的谋划。但做为环渤海地区重要核心城市北京,并没有派出官员出席此次联席会议。但与此相对应,无论是天津共识,还是与会各市长的发言,都只能无奈地对北京在环渤海区域合作当中所起的重要作用充满期待。只有区域合作形成制度,才能有效合理布局优势资源,扬长避短,有进有退,退以进为补,进以退作偿,以制度为保障的合作才有积极性,才能可持续发展。 
  (二)地方性法规相互冲突的原因 
  环渤海经济区域内缺乏一致性的规则,且地方性法规的冲突也不断出现,使得各地区在技术开发制度、招商引资制度、土地批租制度等方面存在很大的差异。如北京市与天津市,就个人能否从事电子出版物经营的规定就有很大差异。其主要原有两点:一是次区域间竞争大于合作。每一个次区域都有自己的中心城市、趋同的产业结构以及地方利益,致使各行业区域间竞争大于合作。应局部或地方私利而产生地方保护主义,是地方行政立法规范冲突的根本原因。由于各地方政权机构代表不同的地方利益,多元的利益主体在其享有并掌握地方立法权限时,就将制定反映不同利益的法规。众法规之间有交叉、抵触或冲突。二是人们的跨区域流动是使静态且隐存的法律冲突转化为动态且现实法律冲突的必然原因。如果说静态法律规范之间的不一致,是一种潜在的、隐存的法律冲突,那么人们行为,特别是跨区域的社会交往活动才使得某一潜在的法律冲突凸现为真正的现实的法律冲突。所以,环渤海区域不佳的法制环境,在制度层面上不利于区域内各种生产要素的自由流动,也在一定程度上阻碍了环渤海区域经济一体化实现。 
  三、环渤海区域经济一体化法制环境构建对策研究 
  (一)建议出台环渤海区域统一法 
  环渤海地区作为一个整体地域概念已提出多年,但区域整体发展规划却相当滞后。因为缺乏国家层面整体规划与政策安排,环渤海地区各城市在制定发展规划、考虑地区发展前景时,产生地方保护政策,使区域发展缺乏合力,未能较好的体现区域整体优势。建议出台环渤海区域统一法。依据《中华人民共和国立法法》相关规定,跨省市立法事项属中央管理范围,需要由中央对涉及行政区划、重大基础设施建设、金融体制、财政体制等,制定区域统一实体法和程序法加以保障。从宏观的角度来协调环渤海地方立法的根本利益分歧,从而实现以环渤海区域统一法来指导环渤海地方性立法。环渤海区域统一法应涉及产业布局、自然资源开发、环境保护、人力资源、户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度、招商引资等各个方面。同时,仿效德国采取均衡发展(缩小地区贫富差距)为环渤海区域发展战略的重要原则,保障环渤海区域整体效益价值,实现1+1+1>3的效益目标。制订环渤海区域统一法,不仅可以解决各地方地方性法规的冲突,还可以建立区域资源调配机制,和生态补偿机制等,能妥善解决区域利益分配问题,以加快环渤海区域经济一体化的发展进程。   
   (二)建议建立环渤海区域性立法合作机制 
  区域经济的发展要求法制先行,但也只能为区域经济发展做制度的总体构架,细化和具体实施仍需地方立法合作机制。建议借鉴美国的协调州际立法模式,建立环渤海区域立法合作机制。一是建立环渤海区域立法协调委员会。美国经验是通过成立协作机构,采取签订州际协定形式加强立法上的协作,以保障法制的趋向一致。在美国,由各个地方政府法制办负责人以及法律界专家、学者组成委员会,负责协调区域立法:首先,建立区域行政立法信息资料库,针对区域内共同性问题起草示范性的法律文本,作为区域内地方政府制定规章的参考;其次,审查各地法律法规,并提出符合区域整体利益的修改方案;再者,受理现存地方性立法冲突申诉,并提出处理意见。二是建立环渤海区域联合立法机制。在美国,州际协定一旦经过州立法机关批准,将直接纳入州法典,具有法律效力。但我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法,没有肯定省与省、市与市之间的联合立法模式。因此,在我国,通过契约方式进行地方政府间的联合立法,目前还不能直接将契约归入制定法[何渊.行政协议:区域政府间合作机制研究.北京:法律出版社.2010.]。只能是各地政府通过平等协商,采取契约的方式确定法律草案的内容,然后由协议各方在各自的辖区内进行审查、讨论、通过等规章制定程序予以制定颁布。各个协议方分别通过的地方政府规章,实现在法律内容上的一致性。 
  (三)建议建立环渤海区域行政组织 
  德国实现地方合作、区域整合发展的一个主要举措是有法律基础的区域规划。《联邦区域规划法》自1965年通过以来,己多次修改,最近的一次修改是1997年。德国区域规划法的目的,一是为通过规划将各方面的用地需求协调好,并为实现均衡发展作贡献。德国法经验还告诉我们,要使区域经济政策获取较好成效,兼顾区域中落后地区开发,在很大程度上还有赖于在中央政府内有专门的协调机构和严密实施计划。市场经济发展的必然,要求政府按照经济了规律的要求,放弃自身的部分利益,以地方政府间协商合作的方式赢取彼此更大的利益[陈书全,吴静.区域经济一体化背景下跨区域行政立法模式研究.中国海洋大学学报(社会科学版).2011(1)]。由于我国各地行政区划官员们辖内执政的功能,完全不同于所执行的区域经济功能,使得各自为政,造成区域内的重复投资,使资本极大浪费,引发恶性竞争。随着经济全球化、区域经济一体化的迅速发展,我国行政区经济最终将走向以横向运行为主,区域之间有序竞争,一体化的、市场性质的经济区是势在必然。市场经济在区域内的统一首先要求政府行政与政策的统一。建议借鉴德国法建立环渤海区域行政组织,该组织可以由代表国家的中央经济部长、财政部长等及代表地方的环渤海区域各地财政厅长、经济厅长等组建而成。负责全面统筹区域经济活动的重大事项决策,监督环渤海各地方政府对环渤海区域经济政策的落实,承担“实行均衡发展”的具体规划工作,对受援地区基础设施建设进行投资补贴。 
  四、结语 
  综上,通过立法预防和协调区域法机制,虽然能够减少非法法律冲突,但合法的法律冲突仍并可能避免。这就要求行政执法机关和人民法院,爱面对地方性法规适用冲突时,必须确立一个法律选择标准。在《立法法》没有对行政区域间地方性法规相互间的平权式行政法律冲突规定相应解决机制的现状下,建议确立环渤海公共利益法律适用原则。这个原则其核心价值是当发生法律适用上冲突时,应该选择那个最有利于促进环渤海区域经济发展的地方性法规。如何确保环渤海区域经济的有效的、可持续性发展,进而打破法律适用上属地立法管辖的禁锢,还有待经一部深入研究。 
                             (本文作者为胶州市人民法院 民一庭)
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