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以践行新理念新思想新战略 推进海洋生态环境保护的新体制新机制
作者: 牟效升 来源: 未知 时间: 2018-01-27

 摘要:党的十八大以来,在十八大精神和习近平总书记治国理政新理念新思想新战略指导下,海洋生态文明建设被提上了日程,成为了我国生态文明建设的重点工作,做好海洋环境保护,必须自觉践行海洋生态文明工程,创造环渤海区域海洋生态环境保护的新体制、新机制,为打造碧海蓝天提供有力保障。

关键词:海洋生态环境保护   海洋生态文明建设  新体制新机制
加强海洋环境保护,是建设海洋生态文明的内在要求。建设海洋生态文明,是关系人民福祉,关乎国家安全、民族未来的一件大事。在十八大精神和习近平总书记治国理政新理念新思想新战略指导下,海洋生态文明建设被提上了日程,成为了我国生态文明建设的重点工作,国家“十三五”规划纲要和全国海洋经济发展“十三五”规划明确了“十三五”期间我国海洋生态文明建设的整体要求,国家海洋局在去年6月份印发了《海洋生态文明建设实施方案》,从十个方面明确了我国海洋生态文明建设的任务,为未来海洋生态环境保护工作指明了方向、提供了遵循。海洋生态文明建设的核心和主体是海洋自然生态系统,只有从源头上保护好海洋自然生态系统,海洋生态文明建设才能够成为有源之水、有本之木。践行海洋生态文明工程,创造环渤海区域海洋环境保护的新体制、新机制,具体应抓好以下方面。
一、要创建海洋生态文明建设的科学体系
应当以科学的态度设置指标体系并对现有指标体系进行修改和完善,突出地发挥指标的基础性、关键性和引导性作用。根据专家们的意见和环渤海区域海洋生态环境的实际,重点应关注以下方面:
(一)实施海洋生态综合保护。一是实施红线保护制度。要确立海洋生态红线区划指标体系、发挥海洋生态红线对重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区的重点管控和保护作用,建立起以红线制度为基础的海洋生态环境保护管理新模式。二是确立海洋主体功能区的统领地位。要确立海洋主体功能区规划对各类涉海规划、政策在空间开发和布局方面的统领地位,解决好发展规划不配套、相互矛盾和衔接不畅的问题。三是推进海洋生态文明示范区创建活动。规划好创建海洋生态文明示范区对引领带动沿海地区海洋生态文明建设、推动沿海地区经济、社会发展方式转变,实现海洋环境生态融入沿海经济社会发展的重要作用。
(二)制定“生态安全法”。要在新修订的“环境保护法”、“ 海洋环境保护法”和将制定的“海洋基本法”的基础上,制定“生态安全法”对国土空间开发、自然资源保护和合理利用,对生态屏障和生态脆弱地区以及海洋资源超载地区确定明确的限制措施,确保国家生态安全。四部法律相互衔接,各有侧重的制度和用途,才能更有效地保护海洋生态环境。环渤海区域各省、区、市要在执行生态保护红线的海洋生态环境保护基本制度的同时,统筹规划制定各自的“生态安全条例”科学地划分各自功能区的“分界线”,解决目前普遍存在的海洋功能区、示范区、保护区、经济开发区等各类海域功能区单元‘分界线’相互重叠、交叉乃至矛盾冲突的现象,并为“生态安全法”提供经验。使环渤海区域各省、区、市的国土空间开发、自然资源保护和合理利用,对生态屏障和生态脆弱地区以及海洋资源超载地区的生态红线制度得到遵行、限制措施切实管用。
(三)建立健全自然资源产权制度和用途管制制度。尽快细化和推动环渤海区域各省、区、市的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等生态空间的确权登记做出统一安排,形成归属清晰、权责明确,监管有效的自然资源资产权利制度。使环渤海区域各省、区、市应在已有试点经验的基础上,进一步细化和完善,力争走在全国前列。
(四)要建立健全海洋生态保护补偿制度。首先对森林、矿产资源开发、国家重点保护的野生动物栖息地、自然保护区、重点领域、重点生态屏障以及区域生态功能区建立和完善补偿机制。其二,积极推行市场化生态补偿。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易的制度,使生态资本化、资源资本化。
(五)实行海洋环境治理和生态修复制度。一是建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防范区域联动机制。率先开展大范围海洋生态文明示范区和海洋保护区创建,着力打造海洋生态文明示范区建设的载体和平台;二是要按照实施“南红北柳”湿地修复工程,构筑沿海地区生态安全屏障的要求。设立生态屏障地区,探索建立“生态工业园区”的新型模式,防止污染高耗能企业向这些地区大量转移,制止水电资源无序开发。三是按照实施“生态岛礁”修复工程和“蓝色海湾”整治的要求,在胶州湾、辽东湾、渤海湾等开展水质污染治理和环境综合治理,增加人造沙质岸线,恢复自然岸线、海岸原生风貌景观,在辽东湾、渤海湾等围填海区域开展补偿性环境整治和人工湿地建设选取典型海岛开展植被、岸线、沙滩及周边海域等修复,恢复受损海岛地貌和生态系统。四是对从事矿产资源开发的所有企业都应从企业利润中提取生态修复基金,企业使用,政府监管、限期修复、检查验收,走绿色循环之路。五是继续实行退耕换林、退牧还草的优惠政策,推动和完善林权制度的改革,调动环渤海区域广大群众种树种草、护树护草的积极性。
 二、要将海洋生态文明融入四个建设中去
生态文明建设是总体布局的后来者,但非常重要,使总体布局更加全面更加平衡。海洋生态文明是生态文明建设的生态文明建设的重点工作,它将给在处理发展海洋经济与保护海洋环境关系上,在处理人与自然关系上的提供一种新的治理理念和政策导向,是推进环渤海区域海洋生态环境治理和海洋环境保护的新体制、新机制的重要保证。
融入经济建设。其重点是着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展。实现这一目标有三点非常重要。一是在环渤海区域各级政府制定的经济社会发展规划、计划中,要明确生态特别是海洋生态、环境保护和能源消耗的目标、任务,并以此来考核、奖励各级政府。二是制定相应的积极政策,发挥激励和约束作用,解决环境问题的外部性和公平问题。三是加强海洋生态保护和海洋污染防治的科学研究。技术进步要以研发和推广绿色技术为重点,强化相关标准规划的制定。
融入政治建设。重要的有三点:一是法规的建设。要特别注意用法律规范政府、企业、公民,包括社会组织在海洋环境与海洋生态保护方面的责任、权利和义务,要促进在环境保护和资源开发利用上体现社会公平正义。二是建立完整的政府及领导干部业绩考核、评价、奖励制度和办法,重点是,考核结果要公开,奖励办法要兑现,形成正确的执政导向。三是要将中央建设生态文明的政治意愿努力化为环渤海区域各级党委、政府及有关部门的统一思想和自觉行动。
融入文化建设。首先是对环境和经济关系认识的转变,经济发展应建立在环境新资源的承载力之上,建设海洋强国必须建立在海洋环境新资源的承载力之上。二是价值观念的转变。三是消费观念和生活方式的转变。四是宽广美丽的大大海一直是各类文学艺术作品创作灵感的重要源泉。因此,环渤海区域各省、区、市的教育和文学艺术创作应该把赞美大海、亲近大海、爱护大海作为主旋律和正能量,努力打造全国海洋文化新高地,攀登全国海洋文化新高峰。
融入社会建设。首先是信息的公开透明是解决问题的重要前提。其次是公众的参与,包括参与涉及影响海洋生态环境的建设项目的决策和执行过程,以及海洋环境政策、规划的制定和执行的监督等。群众维护健康、改善环境的强烈愿望是环保公众最强的动力。
三、要把促进循环业发展作为建设海洋生态文明的重要抓手
要以实施国家“十三五”规划纲要为契机,按照全国海洋经济发展“十三五”规划和《海洋生态文明建设实施方案》的要求,把促进循环产业发展作为建设海洋生态文明的重要抓手,围绕海水养殖、海洋药物与生物制品、海水利用、海洋化工、海洋盐业等领域,继续开展循环利用示范,促进海洋产业低碳发展。
一是充分发挥各行各业专家特别是环渤海区域各城市海洋研究专家集中的优势,加强调查研究,在以海洋资源为基础的循环产业发展顶层设计方面多建言献策,促进形成资源环境底线严格的海洋资源开发、节约利用和生态环境保护制度、生态文明政绩考核制度,为政府决策做好支撑。
二是发挥好人大、政协的立法、监督职能,做好经济社会领域的引导工作,加强对循环产业发展的监督和指导,督促落实把生态文明建设指标纳入经济社会发展评价体系。
三是发展各团体组织经济社会重点领域国际交往方面的优势,促进我国循环产业与国际的对接。
四、要彰显海洋生态文明建设在国家治理中的突出地位
生态安全是生态文明基本的建构目标和底线保障。海洋安全是生态安全的重要组成部分。完善海洋生态文明的法律制度,可考虑进行专项法律修改活动使生态文明的价值理念贯彻到我国法律体系中,以彰显海洋生态文明在国家治理中的突出地位,填补海洋生态文明的立法空白。在海洋生态文明法律体系建构方面,应进行一系列推进海洋生态文明的立法建设。
(一)要将陆海统筹作为海洋生态文明建设立法的根本原则。要把海洋生态文明建设融入四个建设纳入海洋开总体布局中,坚持海洋资源利用与海洋生态保护相结合,坚持海洋污染防治和海洋生态修复并举,科学合理开发利用海洋资源,维护海洋自然再生能力。加强海洋战略顶层设计,制定海洋基本法。
(二)构建海洋生态文明法律体系。今后海洋生态环境领域保护的立法工作,应在目前已有各类海洋环境法律法规和刚修改的《海洋环境保护法》的基础上,加紧修订《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律及配套法规,推进《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《海上交通安全法》、《矿产资源法》、《渔业法》等法律法规的配套制度。制定四大海区保护的单行法,建立完备的海洋生态环境保护法律体系,为保护海洋生态环境的法治化奠定坚实的基础。
(三)填补海洋生态文明建设的立法空白。要参照域外立法经验,未来应当研究制定《生态安全法》、《原子能法》、《生态保险法》、《居民辐射安全法》、《生态损害责任法》、《保障汽车运输生态安全法》、《生态文化法》、《规划设计预防法》、《绿色产业法》以及涉及宏观政策性问题和公民参与内容的法律法规,通过单项立法对生态安全保障进行制度创新,建立好生态审计、生态认证、生态税征收、生态警察、生态安全预警等经济和行政的法律调节制度,为我国“资源节约型、环境友好型社会”的构建和“海洋生态环境保护”等目标的实现提供法律保障。环渤海区域市的省区、市要在中央对地方海洋立法工作的指导和支持下,进行制度创新和改革。
要坚持以立法强化对公民的生态文明和海洋知识教育,营造社会生态文化、海洋文化。要制定本土教育大纲和加强相关海洋生态环境保护的培训投入
五、建设多管道全过程精细化的生态治理与管制体系
生态系统及其生产与服务过程中普遍低存在着各种要素的相互依赖性、各个主体的信息不对称性以及系统发展的不确定性,因此,应该实行新公共管理,提升国家生态文明内生能力,引导全社会生态文明建设进程。
(一)建立新型生态伦理。继承和发扬中华民族传统生态伦理,弘扬尊重天地、尊重自然、尊重祖先、敬畏海洋的以人为本、天人合一、道法自然的传统生态思想,复兴中华民族的生态美学,编制国家生态伦理典章,开展生态伦理教育。
(二)发展生态民主。建立公众生态参与机制,重大决策让市民知道,重要行动让市民参与,重要成果让市民分享。建立生态舆情引导与调控机制,建立生态相关公共政策议题的形成机制,追溯机制和责任机制。
(三)建立国家生态空间规划体系。按照人文——经济——自然复合生态系统原理,以国家生态功能区为指导,结合国土规划、经济社会发展规划和城乡规划等规划,探索建立包括国家生态总体规划、重点生态区规划以及生物多样性保护规划等专题生态要素规划在内的生态空间规划体系。
(四)建立生态管理区制度。生态管理区是由中央政府和省级政府管辖的负责某一相对完整的“生态系统区”的保护、利用、修复、建设、监管的派出机构或法人机构,代表政府行使使用人权利,负责国有生态资产的保值增值,作为独立的预算管理单位列入国家和省级政府预算。
(五)建立全方位网格化生态监管体系。建立全覆盖、全方位、网格化、精细化的生态监管网络,建立各级政府生态管理绩效指标体系,加强生态管理绩效考核,建立统一生态环境执法队伍和社会监管体系。划定各种生态保护“红线”,包括空间界限、数量和质量底线,推进资源与生态集约利用。
(六)积极参与建立全球生态治理体系。以复兴中国生态伦理和生态文化为目标,以碳排放谈判和国际贸易环境壁垒谈判为抓手,积极参与全球生态治理,构建东西方融合发展的全球生态文明秩序。
六、要昭示海洋生态环境保护在国家管制中的重头位置
践行海洋生态文明建设,保护海洋生态环境,必须贯彻依法治海,加大海洋生态环境保护执法工作力度,把海洋生态文明建设纳入法制化轨道,昭示在国家管制中的重头位置。坚持以保护和改善海洋生态环境为目标,以预防海洋生态环境污染为重心,以查处重大海洋环境违法案件为抓手,切实为维护海洋生态健康与安全提供有力保障。其中,应特别重视贯彻落实最严格的环境保护制度,加强对海洋生态红线制度的执法检查。一是要突出重点,以点带面。着力加强海洋生态红线制度执法,加强对海洋保护区、生态敏感区和脆弱区等重点管控区域的执法检查。二是要因区分策,分类执法。区分禁止开发区和限制开发区,针对海洋工程建设、围填海、采砂、倾废、排污等活动的不同管控要求,采取相应的执法检查措施。三是有法必依,执法必严。对于执法检查中发现的违反海洋环境保护法律法规的开发利用活动,严格依法及时查处。四是要密切协调,广泛协作。按照建立“联合、联动、共享”的机制要求,积极开展跨部门、跨地区、地方和部门联合执法等,形成执法合力,提高执法效果,确保执法检查纵向到底、横向到边、全面覆盖、不留死角。
   (本文作者为山东省北墅监狱 第六监区 主任科员 一级警督)
 
参考书目:
①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》;
②《全国海洋经济发展“十三五”规划》;
③《海洋生态文明建设实施方案》;
④《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》
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