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构建检察机关提起环境行政公益诉讼制度
作者: 王晓冬 刘亚楠 来源: 未知 时间: 2018-01-27

       摘  要:在环境保护行政监管领域,如何通过引入和确立环境行政公益诉讼有效矫正环保领域的“政府失灵”一直是公益诉讼的热点。随着公益诉讼制度的发展,检察机关提起环境行政公益诉讼已有理论与实践基础,并制定了相关法律、法规。检察机关提起环境行政公益诉讼制度应紧跟改革新动向,在诉权行使、受案范围、诉讼请求的确定等方面加以完善,并加快试点工作进程。

       关键词:政府失灵;司法纠错;法律监督;制度设计
       前言
       环境问题成为当下社会最热门也最棘手的问题,如何改善和治理日渐恶化的环境成为国民大众普遍关注的问题。在社会发展的不同阶段,对于“市场与政府在社会发展中的地位与彼此间的关系”的认识始终存在着争论。自由竞争的市场机制的弊端在全球经济危机中展露无遗,而政府的法度在均衡和限制人性弱点上也不够灵验。本文从环境保护领域的“政府失灵”现象入手,试图通过市场和政府之外的第三条道路即检察机关提起的环境行政公益诉讼寻求对受损环境权益的救济。
一、检察机关提起环境行政公益诉讼的理性诉求
1、“政府失灵”是导致环境公益受损的原因
从实践层面观之,自引入“环境公益诉讼”概念以来,每当出现环境污染和生态破坏事件后,人们总是从“谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”的视角纠查涉事生产企业经营管理过程是否符合环境保护总体要求,环保设施是否按规达标运转,建设项目是否经过环境保护部门的合格验收等方面,片面将环境公益受损简单归因于企业的环境污染和破坏行为。从客观情况看,涉事企业的不法行为背后往往存在着行政监管机关的失职或放任;违法排污导致的环境污染事故中,当地政府,尤其是环境行政管理部门有不可推卸的责任。[1]换句话说,行政机关在环境行政管理活动过程中的“失灵”也是环境公益受损的一个重要原因,如环境行政许可机关滥用审批权、行政检查未能及时到位、行政处罚过罚不相当以及存在以罚代刑等现象都是对环境公益造成损害的具体体现。
2、环境立法凸显的行政色彩表明需完备环保“政府失灵”的纠错机制
我国环境保护法律规范可谓数量多、种类全,但为什么环境保护领域法律渐趋完备而环境状况持续恶化、环保工作进展缓慢?究其原因,从法律规范的内容看,作为基本立法的《环境保护法》共有七章,无论是第二章的监督管理、第三章的保护和改善环境、第四章的防治污染和其他公害、第五章的信息公开和公众参与还是第六章对法律责任的规定,都用了较长的篇幅规定了地方各级政府是环境管理的主要主体并规定了行政性实施措施和处罚措施。关于各环保领域针对性的立法也都各有侧重,通篇看这六部污染防治法、五部自然资源保护法、三部生态保护法、四部物质循环与节能领域法律规范,也只不过是将各环保职能部门的工作内容规定在了具体的法律条文中。环境状况持续恶化的成因虽多元,但有一点是不争的,我国环保领域立法多显行政色彩,强调行政监管体制的建立、行政监管制度的铺排,法律责任的规定也多为行政法律责任。这也表明,政府能否有效监管和执法极大决定了我国相对完备的环保法律、法规及其他规范性文件的实施是否有效。亦因此,对环保领域戕害环境公益的种种“政府失灵”行为亟待引入和建立妥适的纠错机制。
3、完备司法纠错机制是理论界和实务界的共同诉求
法律纠错机制一般有司法纠错机制、宪法纠错机制、行政机关内部纠错机制三种。[2]我国目前的司法纠错机制缺失了环境行政公益诉讼这一环节,这导致了我国法律纠错机制的不完整。纠正“政府失灵”,较之宪法纠错机制措施中的加强行政立法和行政机关内部纠错机制的自我监察,环境行政公益诉讼是当下较为合理、妥当和有效的选择,从司法实践试点看,环境行政公益诉讼的开展是由检察机关作为起诉主体的,这一安排是有理论和实践支撑的。
早在2002年中南财经政法大学蔡虹教授就提出环境公益是需要通过行政公益诉讼来进行保护的,并具体建议环境行政公益诉讼由检察机关提起。[3]但法律规定一直没能予以肯定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,这为检察院提起环境行政公益诉讼增强了信心。为贯彻落实十八届四中全会关于探索检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,经过全国人民代表大会常务委员会授权,最高人民检察院于2015年7月2日颁布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《方案》),将全国13个省市确定为试点地区;2016年1月6日出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)。自此可得,通过赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格,运用司法纠错机制对行政行为进行监察是理论界和实务界的共同诉求。
二、检察机关提起环境行政公益诉讼的制度基础
1、学理基础:检察机关的权力性质和功能定位
对于检察机关的权力性质一直存有争议,归纳起来,集中于行政权说、司法权、兼具行政权与司法权双重属性说和法律监督权说,但根据我国《宪法》第129条和131条规定我国检察机关行使检察权。在社会主义法律制度下,检察权是与行政权、审判权和军事权并列的独立的权力阵营,自此,检察权与行政权、司法权非等同关系也非权属关系。其次,理性分析我国《宪法》对检察机关的权力性质规定,只是将我国检察机关的身份表述为“法律监督机关”,而对检察机关行使的权力表述为“检察权”。我们认为检察权作为国家权力中一个相对独立的、具有特殊性的权力,兼有行政、司法和监督等多重性质,是独立于行政权和司法权之外的一项权力,不能简单地将其归属于行政权或司法权,也不能将其归属于法律监督权,而忽视检察权的行政与司法属性。[4]
从法的运行过程看,法律监督是运行过程中不可或缺的一环。我国检察机关的法律监督职能是运用程序权力的特征,通过科学分解,希望建立一种具有中国特色的检察权来制约审判权与行政权,同时确保司法公正与行政高效。[5]此次《方案》中检察机关作为“公益诉讼人”的身份参加行政公益诉讼,正是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段,是监督环境执法活动的职能体现。
2、实践基础:检察机关提起环境行政公益诉讼的实践效果
总体而言,“目前我国环境维权艰难,存在着‘没人诉、‘不愿诉’、‘不敢诉’和‘不会诉’的情况,即使有人提起诉讼,个体的环境维权也往往难以成功”。[6]但在环境维权的道路上,检察机关提起环境行政公益诉讼的实践性探索已经走在了理论发展的前面。2014年贵州省金沙县检察院诉县环保局一案成为首个环境行政公益诉讼案。2015年7月2日颁布《方案》,全国13个省市成为检察机关提起环境行政公益诉讼的改革试点区。最高人民检察院在司法体制改革研讨会上,首次晒出检察机关公益诉讼成绩单:截至2015年11月底,试点地区检察机关共摸排公益诉讼案件线索339件,其中,行政公益诉讼222件。[7] 2015年12月16日,山东省庆云县检察院因县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。[8]2015年12月18日,贵州省锦屏县检察院提起环境行政公益诉讼,将该县环境保护局告上法庭;2015年12月21日,福建省清流县检察院对该县环境保护局提起环境行政公益诉讼。可见,检察机关提起环境行政公益诉讼已经有了充分的实践基础。
三、检察机关提起环境行政公益诉讼具体制度设计的思考与建议
1、诉权行使
《方案》中规定检察机关以“公益诉讼人”身份参加环境行政公益诉讼;《实施办法》第29条用了4款内容规定起诉检察机关的级别,笔者认为这一规定虽与《行政诉讼法》地域管辖、级别管辖和移送管辖相关规定呈现一定的衔接,但过于死板僵硬。原因在于,基层检察院在承办环境行政公益诉讼案件要进行立案时,上级检察院是要经手审批的,若环境行政公益诉讼案件由县级检察院进行一般管辖,到最终立案要经过三级上报和审批,并且《方案》和《实施办法》并没有对上级检察机关的审批流程和时间长度作出安排,这给上级审批机关留有很松弛的自我考量余地,难免有拖累环境行政公益诉讼效率之嫌。笔者认为,在环境行政公益诉讼中,检察机关作为起诉主体应当是被诉行政主体的上一级,上级检察机关对被诉行政主体的抗衡力更强,检察机关、行政机关和审判机关三足鼎立的诉讼格局所取得的诉讼效果和社会认可度也会更高。这也减少了上报和审批的环节,大大节约了诉讼时间、提高了诉讼效率。
2、受案范围
    首先,《方案》对环境行政公益诉讼的受案范围笼统概括为:生态环境和资源保护领域案件。作者认为这一受案范围规定过于笼统,应当再行细化,即具体规定负有环保监管职责的行政机关违法行政行为有:对不属于国务院各部门公布的《行政审批事项公开目录》清单内容的事项违法准予颁发行政许可;篡改、伪造或指使篡改、伪造监测数据;利用职权关系或亲属关系包庇违法生产经营者;行政不作为行为有:对超标排放污染物、采取逃避监管方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为,发现或接到举报未及时查处;未依照《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》向群众公开环境信息。
其次,《方案》中对“违法行政行为”应做扩张性解释,这里的“违法”行政行为还应包括不当的行政行为,如针对逾期整改的被处罚者“按日计罚”制度规定了日处1万至10万不等的裁量范围,这就给执行机关很大的发挥空间,造成“责罚不符”的现象。
3、诉讼请求的确定
《方案》中列举了检察机关的三种诉讼请求,但作者认为检察机关提起环境行政公益诉讼制度设计中要增加“赔偿损失”这一请求内容,让被诉行政主体为自己的失当行为“买单”。当然,这里的赔偿不同于《国家赔偿法》中的行政赔偿,环境行政公益诉讼中被诉行政主体赔偿损失的对象是环境公共利益,非个人的人身利益或财产利益的数量集合,不能强硬地将其融入人身权或财产权范畴。并且,这里的赔偿损失的方式也不同于《国家赔偿法》中的金钱货币的赔偿,试想,在环境行政诉讼中,如若检察机关的诉讼请求得到审判机关的支持,判定行政机关承担赔偿损失的法律责任。作者认为这里“赔偿损失”的正解是:行政机关对自己失当的行政行为对“环境”这个抽象概念性的事物的赔偿,行政机关可以通过采取定期在植树种林区域植绿树、种绿草、定期走访排污企业并上交监测情况报告、走基层宣传减少环境污染、减轻生态破坏等做法真正将“保护环境,人人有责”的宣传口号落实到行动中去。“做他该做的事”也许更能解决“赔偿损失如何赔”的问题。
4、制度保障:部门联动,提升环境执法能力
环境管理体制不顺,缺乏环境监管的协调性、整体性。环境行政执法中环境管理部门之间职责不清,协调不力已不乏先例,这使得环境行政执法难以形成合力。中南财经政法大学法学院吕忠梅教授指出环境保护面临的问题如果单靠环保部门自己的力量来解决,那中国的环境保护永远做不好。[ 王义杰,高鑫:《为长了“牙齿”的环保法配备“手脚”》,载《检察日报》2015年3月8日,第8版。]实践中,“12·19”天价环保公益案审结后,泰州市检察院联合泰州市人民法院、市公安局、市政府法制办公室、市环保局四个部门建立“联席会议制度”和“环境执法联络员制度”等六项工作制度,为泰兴市环境污染案件查处工作提供了有力保障。[ 简繁:《依法履责是最好的服务大局——江苏泰州1.6亿环境公益诉讼案办理札记》载《人民检察》2015年第8期。]在环境保护工作中,政府负总责,环保部门负监管职责,与环境保护相关的其他部门也要负责。要想环保事业长足进步,就要形成由监测、监察、信息、宣教、统计、科研等数个领域组成的巨大合力。
      (本文作者分别为山东科技大学 文法学院 法学系 主任 法学硕士)
    参考文献
    [1]肖俊.环境监管法律关系理论解析与立法完善[J].中国环境管理干部学院学报,2010,20(1):11-14,18.
    [2]彭江华.试论宏观调控法律纠错机制[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2012(2):25-27.
    [3]蔡虹.也论行政公益诉讼[J].法学评论,2002(3):100-107.
    [4]张学武.检察权性质辨析——审视《宪法》第129、131条之规定[J].东岳论丛,2008,29(4):165-170.
    [5]王戬.我国检察机关法律监督的“特色”理解[J].河北法学,2010(7):183-189.
    [6]梁亚,赵存耀.从“康菲事件”看检察机关开展环境公益诉讼[J].河北法学,2012,30(1):189-191.
    [7]刘子阳.最高检首晒公益诉讼成绩单:试点检察院摸排公益案件线索339件[J].法制日报,2015-12-21(5).
    [8]徐盈雁.山东省庆云县检察院提起全国首例行政公益讼[J].检察日报,2015-12-22(1).
    [9]肖丽娜.环境行政执法存在的问题及应对措施[J].中国环境管理干部学院学报,2006,16(2):33-35.
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