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地方立法中需关注的几个问题
作者: 牟效升 来源: 未知 时间: 2016-12-13

 什么是地方立法权?地方立法权,是指省、自治区、直辖市、所有设区市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法 律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。

新中国成立以来,经过3次立法权下放。特别是2015年《立法法》第七十二条和第八十二条,分别将立法权下放到设区市的人民代表大会及其常委会,使其行使地方法规制定权,以及由设区市的人民政府行使规章制定权。通过这次权力下放,享有地方立法权的城市从49个增加到284个,是新中国成立以来最大规模的立法权下放,是我国立法权的第三次下放。我们环渤海区域享有地方立法权的城市也从15个增加到66个。
行使好地方立法权不仅关系到普通群众最切身的利益,而且也关乎着法制的统一、立法质量的提高,考验着地方立法机关的机构改革、人员素质。为此,在地方立法中,有这么几个问题是需要引起关注的:
一、必须明晰地方立法空间,注重制度创新
创新是民族进步的灵魂,是引领发展的第一动力。制度创新是立法的灵魂。作为我国立法的重要组成部分,地方立法在保障国家法律法规顺利实施和制度创新上发挥着重要作用,在新的历史时期,只有进一步拓展、明晰地方立法空间,才能最大限度激发地方的制度创新活力。
(一)要准确把握地方立法的内容、权限和范围。拓展、明晰地方立法空间,首先要准确把握地方立法的内容、权限和范围。2015年3月15日,修改后的《立法法》规定,设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这是对我国地方立法内容、权限和范围最新规定,是地方立法中一条不可逾越的红线。
(二)要从普通群众切身利益最深领域出发。保障和改善民生,维护好、发展好最广大人民群众的根本利益是一切工作的出发点和落脚点。通过地方立法解决好普通群众切身利益中的最深领域的问题,是践行“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的重要体现。据了解,自从2014年8月《立法法修正案(草案)》开始初次审议后,有的设区的市人大常委会就开始了地方立法筹备工作,在筹备过程中把坚持从普通群众切身利益最深领域出发作为地方立法的一项重要原则。如海南省三亚市人大常委会于2015年1月设立了法制委员会,筹备增加立法工作人员编制,并向社会公开征集立法计划项目,初步确定了几件涉及城市管理和环境保护的立法项目,并积极开展《三亚市白鹭公园保护管理规定》等法规草案的调研起草工作。
白鹭公园是三亚市中心城区实行开放性管理的城市公园之一,湿地面积大,红树林资源丰富,不仅是白鹭这一国家二级保护动物的重要栖息地,也是市民游客休闲、健身和娱乐的主要场所。
近年来,随着三亚城市建设的高速发展,越来越多的开发商觊觎白鹭公园用地,意图进行房地产等商业开发。同时,随着每天游园人流量的大幅增加,不文明现象和违法行为日益增多,公园生态和园内设施遭受较大破坏。
三亚市人大常委会将《三亚市白鹭公园保护管理规定》列入2015年立法计划后,市园林环卫局在深入调研的基础上,起草了征求意见稿。该法规从草案到征求意见稿,再到表决稿,八易其稿,充分吸取了群众的智慧,也收获了多方社会力量的积极支持。
在三亚市为一座公园立了一部法的同时,惠州市针对西枝江水系水质保护面临严峻挑战,上游水源涵养林区域不够广、结构不合理,污染源管控力度有待加强,水质性缺水初现端倪,生态补偿机制不够完善等,则为一条江立了一部法。2016年2月29日,惠州市第十一届人民代表大会第六次会议闭幕,《惠州市西枝江水系水质保护条例》获表决通过。
该条例坚持把流域生态保护补偿作为最重要的制度设计,规定建立生态保护补偿制度,设立生态保护补偿专项资金,对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予适当补偿。从根本上解决了西枝江上游地区的干部群众为保护西枝江水质,做出了很大“牺牲”,当地的发展受到各种限制,付出如何得到回报的问题。
(三)要注重制度创新。通过地方立法保障国家法律法规顺利实施,巩固制度创新成果,激发地方的制度创新活力是地方立法的一项重要职能。每一部法律法规的出台,包含着制度创新的成果。制定一部好的地方法规,体现着制度创新的深化和发展,对于其他城市的发展具有重要的借鉴意义,为国家层面的制度创新提供了“先例”。如《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》完善了“预先保护制度”,该制度的完善就为地方通过立法立法完善预先保护制度提供了“范例”也为国家出台该制度有了可遵循的“先例”。该《条例》规定,对普查和相关建设开发过程中发现的疑似保护对象及时开展预先保护,并对预先保护对象范围进行了明确,创设规定“预先保护范围为具有保护价值建(构)筑物的产权范围及必要的风貌协调区”。同时,该市还将正在申报历史建筑的老房子,也纳入到保护范畴中,享有跟历史建筑同等的保护待遇。
(四)要将环境保护作为地方立法的重点领域。环境问题与我们每个人的生活息息相关,是涉及到普通群众生活最深领域的范围最广的一个问题。通过近一年来的地方立法发现,环境保护是地方立法的重点领域,这是落实环境保护基本国策的重要举措。可以预测,接下来将陆续颁布的地方法规中,还将以环境保护为主要内容。如江门是广东省首批被确定行使立法权的城市后。将被誉为江门“母亲河”的潭江,通过地方立法来保护潭江水质,为潭江水质生态治理提供法律支撑。    
渤海的环境问题一直制约着环渤海区域的发展,单靠一地的努力是远远不够的,需要环渤海区域的各省区市统一步调、集体发力。建议我们环渤海区域的城市获得地方立法权后应该对渤海的环境保护问题作为各自地方立法的一项重要内容来看待,有必要把它作为新获得立法权的市的第一部地方性法规,重点解决好“污水处理”“环境与生态保护规划”“海水资源的利用与保护”方面的问题。有的市还要针对入海河流沿岸的养猪场,影响水质的实际情况,通过地方立法合理划分‘禁养区’,便于政府开展执法工作。
二、必须按程序启动立法,注重维护法制的统一    
(一)必须在批准后启动。赋予设区的市立法权,它是有严格程序要求的,即必须经过省、自治区人大常委会确认,而确认的标准就是根据所辖的设区的市人口数量、地域面积和经济社会的发展,以及立法需求和立法能力,综合考虑,分步骤地确定开始行使地方立法权的时间。
(二)必须在生效后实施。对于设区的市的地方性法规的生效也是有严格的法律规定。《立法法》规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。按照这一规定,各设区的市制定的地方法规的必须经省、自治区批准后且不与上位法相抵触的情况下才能生效。
(三)必须健全和完善法制工作机构。开展地方立法首先要在人大中设立法制工作机构。要针对新获得地方立法权的设区的市人大基本上未设立法制委员会,绝大部分市级人大常委会也都没有设置专门的立法工作机构及普遍缺乏立法方面的专业人才的实际。尽快解决机构、人员编制,可以考虑从市人大机关内部调配,从政府机关借调,社会招聘等办法解决。
(四)要加强对地方立法工作的领导。为了推动地方立法,应借鉴浙江省嘉兴市的经验,加强对地方立法工作的领导,成立了市委主要领导为组长、相关市委领导为副组长、市级有关部门负责人为成员的承接地方立法权领导小组,在市人大常委会成立了地方立法筹备工作领导小组。
要运用协商民主的形式,通过召开立法协商座谈会,听取各民主党派、工商联、无党派代表人士的意见建议。同时要利用媒体将要制定的地方性法规草案公开向社会征求意见,将从社会征集到的意见及时收集到草案中去并适时向社会进行反馈。
(五)要提高认识。一是要针对实践中,保护一条江、一座公园的地方法规有人觉得看似过于具体,遭人质疑的现实情况,从法治的角度来认识,对于与老百姓生活密切相关的领域,专门制定一部法律,不仅有必要而且也是可行的。
二是要提高法治思维能力从更深的层面来认识,过往部门规章的层级不高、措施有限,恰恰是保护不力的重要原因。特别要认识到,《行政处罚法》所规定的罚款不得乱设乱用。《行政处罚法》规定,除省、市级及其以上政府或人大制定的法规、规章可设定罚款外,其他任何规范性文件均不得设定罚款,无权自立名目任意罚款。
在地方治理中,面对的困难和问题很多,没有一部专门的法律就会经常遇到一些法律上的尴尬问题,是难以有效地进行治理的。这也正是专门制定一部法律的关键所在,如《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例(草案)》就规定,违反本条例有关规定,农业经营主体收集、处置秸秆不及时导致被露天焚烧的,由综合行政执法部门责令改正,并可以处二百元以上一千元以下罚款。这样就可以做到使罚款与令改正,并可以处二百元以上一千元以下罚款。这样就可以做到使罚款与法有据,有效解决了保护不力的问题。
三、必须维护法制权威,注重立法质量
(一)要避免与上位法抵触。自20世纪80年代较大的市获得立法权以来,制定的现行有效的地方性法规有2600多件,但重复立法、景观式立法、与上位法抵触现象较为严重。
(二)要避免与中央立法重复。一些地方立法在内容上甚至条文上大量重复和照搬照抄中央立法或者上位法,地方立法重复中央立法的情况,据笔者了解,一般要占到地方立法全部条文的2/3左右,更有甚者能占到80%—90%之多。从上海市人大常委会研究室孙述洲的比较中可以看出目前地方立法中与中央立法重复情况的严重程度,他比较了4部省市制定的消费者权益保护条例,发现与上位法《消费者权益保护法》文字重复50%以上的法条数占各自总条款数的比例,均达到三分之一左右。
比如《甘肃省消费者权益保护条例》第九条规定,消费者享有公平交易的权利。消费者在购买商品或者接受服务时,有权享有质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件,有权拒绝经营者的强制交易行为。
该条几乎完全照抄了《消费者权益保护法》第十条,只是将消保法中的“获得”改为了“享有”。孙述洲认为,既然《消费者权益保护法》已经明确规定了消费者所享有的公平交易权利,对全国普遍适用,对甘肃当然也适用。地方立法再照抄一遍,并不会增加、也不会减少消费者相关权利,完全没有必要。
(三)要提高地方立法者的心理素质。立法者心理因素是导致立法重复的重要原因。与上位法不抵触是地方立法的首要原则。在该原则的指导下,地方立法者往往采取保守主义态度。对法规草案的起草者来说,创新不仅需要大量的时间开展调研论证,而且还存在违反上位法的风险。创新能力不足是导致立法重复的技术性原因。这样,照抄照搬和重复中央立法重复就成了最佳选择。
(四)要避免“贪大求全”。 “贪大求全”是地方立法中的个普遍现象。地方法规大多体例完整、法条数量多,一般都是洋洋洒洒几十条甚至上百条。在体例上,地方法规一般选择“条例”,在地方立法者看来,条例”要比“实施办法”、“规定”显得更为系统,更“像法”也更有“面子”。 
(五)要准确把握《立法法》的精神实质。要从制度层面准确把握修订的《立法法》有关规定,要明确“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”是一项强制性的要求。建议全国人大常委会应规定重复立法的后果和责任,从而使上述规定具有可操作性。在实际的备案审查中,对于地方立法重复,全国人大常委会要予以撤销或要求修改。
全国人大常委会法工委作为专门的立法机构要加强对省级人大地方立法工作的监督和指导,在地方遇到权限不清楚时,要帮助省级人大把好关。省级人大要加强对设区市的地方立法工作的监督和把关指导,省级人大对于自己拿不准的,要及时的询问全国人大,请求帮助指导。
(六)要按照法治精神的要求,合理地设定行政处罚权。要按照行政处罚法的规定,制定地方性法规不能设定限制人身自由和吊销企业营业执照的规定,即行政法上规定的资格罚。对于其他的行政处罚,如果法律、行政法规已经对这个处罚作出规定了,地方性法规在具体规定时必须要在法律、行政法规规定的行为种类和处罚幅度的范围内作出规定。
(七)要合理区分省市两级人大的立法权限,把握各自立法的特点。一是省、自治区人大与市级人大在立法工作中应相互区别。省级人大制定地方性法规应偏重两方面:城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护之外的事项;涉及城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护方面的事项,仅作原则性规定,尽量给设区的市立法预留出空间。设区市的立法应“少而精、有特色”,每年立法数量可以限制在1—2件。二是参照全国人大及其常委会的立法权划分,省、市人大和常委会在没有法律特别授权的情况下,立法权限是否可这样划分,各级人大应该制定地方立法中的基本法律,每届任期中的可制定1—2件,除此之外的其他法律,都有地方人大常委会制定。
(八)要优化设区市的人大常委会组成人员比例。要针对设区的市立法的困难,逐步解决立法能力的匹配问题,解决立法能力的匹配问题首先要解决立法人才稀缺的难题。要在全国人大常委会法工委对31个省区市、179个市州的873名立法工作人员进行了立法法及有关制度培训的基础上。尽快为设区的市人大常委会组成人员中增加法治实践经验或者法学教育背景的人数比例。要从今年下半年开始,利用设区的市人大换届选举的时机,适当增加组成人员名额,提高有立法、审判、检察等法治实践经验或者法学教育背景组成人员的比例,充实到设区的市人大常委会组成人员中。                                
(九)要加强法治智库建设。要利用全国人大常委会正在加强智库建设的契机,省和设区的市两级人大通过建立健全立法研究机构等途径和方式,建立起自己的法治智库。要通过法治智库建设,加强立法理论研究,为立法工作提供人才储备和智力支持。
 
参考文献:《地方立法这一年》(法制与新闻)2016年第4期。
 
 
(本文作者为:山东省北墅监狱 第六监区)
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