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理想制度的现实困境 ——对行政诉讼“门槛”降低后的审慎思考
作者: qdfxh 来源: 未知 时间: 2015-12-14

 【内容提要】新修改的《行政诉讼法》通过扩大受案范围等方式,降低了行政诉讼的受案“门槛”,其现实意义值得人们期待。但面对当前我国行政诉讼的现状,新修订的《行政诉讼法》能否解决现实中存在的问题,在实施的过程中又是否会水土不服,让我们担忧。因此,为将行政诉讼改革落到实处,我们应通过不断提升司法公信力、加快体制改革、建设专业化行政审判队伍、构建多元化纠纷解决机制等方式,务求达到好的实践效果。

【关键词】行政诉讼 受案范围 水土不服
历经25年之后,我们终于迎来了《行政诉讼法》的首次大修。本次修法,剑指立案难、审理难、执行难“三难”问题,呈现出很多亮点。其中,非常重要的一个方面就是,新修订的《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围,让行政诉讼的进行更加顺畅。对于本次行政诉讼“门槛”的降低,笔者既充满期待又有一定担忧,应如何理性、审慎的对待,让理想化的制度真正在行政诉讼中落到实处,笔者对此进行了一些探讨。
一、期待——行政诉讼“门槛”的降低及其现实意义
新修订的《行政诉讼法》突破了行政诉讼制度的“禁区”,将包括抽象行政行为在内的一些长期以来理论界呼吁颇高的行政行为纳入了受案范围,让“民告官”更加容易。
(一)新《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的实质扩充
新修改的《行政诉讼法》摒弃了之前关于具体行政行为的规定,以列举的方式将包括“对征收、征用及其补偿决定不服的”、“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”等12种行政行为纳入行政诉讼受案范围,同时以兜底条款的方式将“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为,对现行《行政诉讼法》进行了实质扩充。
此外,新法还通过其他规定,降低了行政诉讼的“门槛”。新法取消了之前对立案的实体性审查,代之以登记制。明确规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案”,若事后发现不属于立案范围的,应以裁定书形式不予立案,且需载明不予立案的理由。这一规定直指实践中普遍存在的该立案不立、该出裁定不出的问题。同时规定“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理”,这就赋予了公民获得救济的权利。为防止行政机关对“民告官”的干扰,新法还明确规定:“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”正如有学者所说,本次《行政诉讼法》的修改“在立案问题上有精神、有规则、有保障,其口气之强硬、措施之严厉在中国诉讼法律中前所未有。”  
(二)“门槛”降低后的现实意义
行政诉讼“门槛”的降低,回应了行政诉讼中长期存在的一些问题,有利于摆脱目前行政诉讼的困顿局面。之前因行政诉讼受案范围狭窄,许多案件不能进入法院,既束缚了法官的手脚,也让一些当事人因无法获得诉讼救济而对司法权失望,更让一些人选择了“信访”这条途径来解决问题。同时因为缺少有效的监督,一些地方政府的行政行为出现偏差,产生了很多问题。“门槛”降低后,一些之前法院不予受理的案件重新被纳入法院的审查范围,一方面有利于保障公民的行政诉权,合理引导信访案件重回司法解决。另一方面行政行为必须严格在法律的框架内进行,将权力关进了制度的“笼子”里,有利于法治社会的建设。可以说《行政诉讼法》的修改,为解决立案难题开出了一剂良药,为行政诉讼敞开了一扇大门。
二、担忧——面对现实问题,新《行政诉讼法》是否会水土不服
基于行政诉讼的特殊性,一直以来法院都深受很多现实问题的困扰。本次《行政诉讼法》修改后,面对新问题、新情况,法院能否有效解决,成为此次新法修改的关键。
(一)现实问题困扰行政审判
1、行政诉讼偏离初衷,成为利益角逐“筹码”
当前各地的行政诉讼中普遍存在这样一些问题,一些当事人,或性格存在缺陷,或为谋取不当利益,行政诉讼成为他们为达个人目的的一种途径。正如某律师在《中国征地律师拆迁网》中所写的:“我们提起复议或者诉讼的目的是查看对方的证据材料,从这些证据材料中找到对我们有利的东西,抓住对方的弱点。只有我们把握住对方的弱点,他们才能和我们真正的谈判……我们的目的不是案件本身的结果,而是最后我们能取得的补偿提高了。对我们来说,最后补偿提高了就是胜诉了。”行政诉讼或是他们信访的前置要件,或是他们与政府谈判的筹码。基于这一目的启动的行政诉讼,既造成了司法资源的浪费,也让法院卷入难解的信访纠纷中。行政诉讼“门槛”降低后,如何避免这部分人涌入法院,扰乱正常的审判秩序,值得我们深思。
2、受制于地方,判决艰难
之前,曾有学者道出了法院对一些案件不受理的真实原因,“不受理,本质是因为审不动。硬审,会处境尴尬,招来不利后果。假审、偏审,又觉虚伪,过意不去。索性干脆不受理。” 受当前司法体制的影响,法院的人财物都归地方管理,势必要受制于地方。尤其是一些涉及地方政绩的拆迁、重大项目的建设,法院为免日后审理中的尴尬,往往会借由不属于法院受案范围,将这些案件推出去。但新修订的《行政诉讼法》已明确将这些案件纳入法院的受案范围,法院已经没有了退后的余地。在这种情况下,法院要想理直气壮的判出去,还必须脱离地方,以一种独立的姿态进行审判。当前的司法改革正在探索设立跨行政区划的人民法院,这让我们充满期待。但要斩断法院与地方政府千丝万缕的联系,势必还要有一个过程。在这个过渡阶段,如何能尽量避免其他因素的干扰,独立审判,还需一定的应对之策。
3、地位边缘化,行政审判力量薄弱
长期以来,行政庭在法院内部一直处于一个边缘化的位置,人员配置十分有限,甚至一些基层法院还存在“一人庭”、“二人庭”现象。同时,行政庭的审判力量往往是一些刚进法院、资历尚浅的年轻法官或一些年龄偏大、面临退休的人员,缺少富有行政审判经验的青年骨干力量。一些在行政庭工作的审判员也因感觉没有施展的空间,对行政审判的热情不高。这些都严重影响了行政审判的开展。行政诉讼“门槛”降低后,行政案件可能会成倍增长,在这种情况下,现有的人员配置势必无法满足行政审判的需要。而此时若想从其他部门抽调人员,在基层法院审判人员紧缺的情况下,可能十分棘手。因此,法院如何应对行政案件激增,还必须有完备的预案。
4、解决途径单一、效果有限
在现实问题面前,诉讼可能并非纠纷解决的最佳途径,更有一些问题单纯依靠诉讼也解决不了。一些情况下当事人即便赢得了“官司”,也很难为自己带来真正的利益。而利益应当是行政诉讼当事人提起诉讼的初衷,虽然这种利益可以是个人的也可以是公共的。对他们而言,若无“诉的利益”,行政诉讼的启动本身也无意义。例如在拆迁案件中,政府违规拆除了当事人的房屋,当事人起诉到法院,法院排除其他影响判决政府行为违法。而此时当事人若想获得补偿,从法律层面来说只能走国家赔偿。但问题在于,我国当前的国家赔偿范围有限,当然更不包括当事人对其他利益的期许。所以此时当事人即便胜诉了,问题可能也没根本解决,拿到胜诉判决书的他们可能会选择继续“上访”。而此时政府却可以通过给当事人办理低保、增加补偿等方式来弥补行政行为的失当,但法院却因缺少这种资源,处理效果十分有限。“门槛”降低后,在群众对行政诉讼更多的期许中,法院应如何面对需要全面的考量。
(二)水土不服的后果
从立法层面而言,本次修法是我国行政诉讼向前迈的一大步,但面对现实的问题,理想的制度又是否会落到实处,这需要实践的检验。然而当下的问题是行政诉讼“门槛”的降低让很多人都充满了期待,理论界对新法实施后的效果在翘首以待,当事人、律师更是在跃跃欲试,更有一些部门可能会借诉讼之名将自己的难题推到法院。此时法院、法官就成为了万众瞩目的焦点。在这样的环境下,面对这些不得不受理的棘手案件,法院若不能很好的处理,不仅导致自己焦头烂额,影响了正常的审判秩序,更可能会陷入当事人“信访”、“缠诉”之累中。更为严重的后果是,公众可能会因对行政诉讼的不满,进而影响到对整个司法体制的不信任,最终势必损害司法权威。
三、探索——坚持改革理念,在实践中不断完善
本次《行政诉讼法》的修改,可以说是尽可能的在现有体制下解决当前行政诉讼存在的问题。但行政诉讼要想恢复在国家体制中应有的地位,真正发挥其作用,还需在审判实践中不断锤炼。
(一)提升司法公信力,合理引导诉求
面对行政诉讼中的滥诉问题,一方面,我们应持一种宽容的态度。当前我国的行政诉讼发展落后于其他国家,这种情况下我们不能因害怕滥诉而设置过高的门槛,阻挡行政争议进入法院,损害公众对行政诉讼的热情与信心。另一方面我们应深挖问题产生的深层次原因。伯尔曼曾言“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。当前我国司法中的很多问题都源于公众对司法的不信任。因为对法官的不信任,对判决的不信服,上诉、上访成为了很多人解决问题的选择。行政诉讼的高上访率、高上诉率也由此而来。所以为防止滥诉,我们必须重塑司法公信力,对于已经进入法院的案件,我们应排除各种干扰,严格依法裁判,让公众对法院工作充满信任。同时,我们应当充分做好法制宣传,合理引导公众诉求。对滥诉比较明显的群体性案件,我们应通过典型案例的审理,明辨是非,让群众自觉摒弃他人的蛊惑与煽动,合理表达诉求,防止滥诉。此外,我们应当建立相关配套制度,尽可能避免滥诉的产生,我们应当加强诉讼立案中委托代理真实性、自愿性的审查,谨防恶意诉讼及非法代理。通过这些途径尽可能让行政诉讼恢复其本来之意。
(二)加快体制改革,在实践中逐渐放开
法院要想不受制于地方就必须从人、财、物上独立于与地方。新《行政诉讼法》虽也有一些建设性的举措,但若想在法制的轨道上游刃有余,还必须从体制上予以改变,法院必须在行政审判中占据主导地位。同时,在《行政诉讼法》实施的过程中我们还应当认识到,行政诉讼不仅是一个法律问题,更是一个政治问题,行政诉讼改革需要多种因素互相配合,在实践中循序渐进。例如新法将“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为,“合法权益”既包括人身权、财产权,也包括受教育权、劳动权,甚至包括政治权利,远比“人身权、财产权”范围广泛。  但“合法权益”何时才会扩展到这些领域,并非一蹴而就,还需要一个过程。所以在改革的过程中,一方面我们要顶住压力,保持法律的稳定性,不能轻易改弦易张,另一方面,我们要考虑法在实践中的适应性,循序渐进,从实践中积累经验并重新应用于行政诉讼改革的实践。
(三)强化行政审判力量,建立专业化审判队伍
行政庭案件虽少,但很多案件都比较新颖,涉及的法律、法规、规章等比较多,这就要求行政庭法官既要具备良好的法律素质,同时对行政部门的政策法规甚至是行政管理有一定的了解。所以在行政庭法官的配置上应当选择具有一定民商事审判经验的资深法官。其次应当建立科学的行政法官考核标准,基于行政案件的特殊性,不能要求行政法官在结案率、上诉率等指标前向其他业务部门看齐,应有其专门的考评标准,调动行政审判人员的积极性。再次面对“案多人少”的矛盾,在跨区域的行政法院还未在全国推行前,我们可以探索案件行政区内异地分类审理机制,不同类型的行政案件由辖区内不同的基层法院专业化审理。这样既在一定程度上减少了地方政府对法院审判的干扰,同时专业化的分工也提升了案件的审判效率和质量。针对行政庭内部审判人员难以增加的情况,我们可以通过建立专业化审判队伍,配置专职陪审员,组建由庭长和审判员带领的审判团队,配备相应数量的助理及书记员。通过团队化审判提升行政审判的力量。
(四)强化纠纷解决目的,构建多元化纠纷解决机制
马克思曾说:“社会不是以法律为基本的,那是法学家的幻想。相反,法律应以社会为基础。”所以行政诉讼“门槛”降低后,我们应当避免将纠纷单纯寄于诉讼解决的心理。“小法院、大社会”才更贴近我国传统的司法理念。本次修法,明确增加行政诉讼“解决行政争议”的目的。为此,在法律的适用过程中,我们应当坚持这一理念,积极构建多元化纠纷解决机制。面对司法独大的问题,首先我们应当通过立法方式,赋予非诉讼纠纷解决方式在现有体制中的地位,并明确具体的操作规范。其次,对现有的行政复议制度进行改革,激发其活力。充分发挥行政调解的作用,分流行政争议。最终建立起“协商解决、行政解决、司法解决三者并行,行政纠纷主体可以自由协商进行选择”  的多元化纠纷解决机制。与此同时,我们要处理好诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题,诉讼可以不是纠纷解决的第一选择,但应当是最终方式、也是最权威的方式。通过多元化纠纷解决机制,弥补诉讼方式对纠纷解决的不足,达到更好的社会效果。
结语
本次行政诉讼“门槛”的降低,让我们对行政诉讼的前景充满了期待。面对大量行政案件可能进入法院的现实,我们要坚持行政诉讼的初衷,谨慎司法,积极应对。这不仅关系到我国行政诉讼改革的成效,更关系到公众对司法的态度。在新《行政诉讼法》实施的过程中,我们应不断的从实践中获取经验,弥补法制建设中的不足,推动我国的行政诉讼更好更快的向前发展。
(本文作者为:李沧区人民法院研究室助理审判员)
 
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