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城市拆迁中的法律问题研究
作者: 王 曦 杨 光 来源: 未知 时间: 2010-01-26

 

我国改革开放三十年取得世人瞩目的成就,尤其城市建设蒸蒸日上,旧城区的改造更是日新月异。城市拆迁工作虽然功不可没但也褒贬不一,其中涉及法律的问题也非常尖锐。正确解决城市拆迁中的矛盾和问题不仅是城市建设而且是全社会的当务之急。本文拟就城市拆迁的现状,城市拆迁的立法概况及存在问题,城市拆迁涉及各方利益主体,城市拆迁纠纷的法律救济方式以及有关拆迁立法建议几个方面展开探讨,旨在保护各方当事人合法利益,提高政府依法行政水平,促进社会稳定和经济的可持续发展。
一、城市拆迁的现状
城市拆迁问题伴随着旧城区改造和商业发展,在80年代后期日渐突出。一片片的棚户区转眼间就变成幢幢漂亮的高楼大厦,有人形象地说中国到处都是建筑市场,全国就是一个大工地,这种一点也不为过。如果你有几个月没去旧城区,再去时保准你就不敢认啦!真是“变得广厦千万间,使我尽能开心颜”。伴随城市改造与建设的步伐,城市拆迁从无序到有序、从制度缺失到完善、从不合理补偿安置到依法保障私有财产,从早期的使用权房屋拆迁到后期的私有房屋拆迁,从单一的实物回迁安置到实物与货币的选择安置,都经历了一个逐渐变革过程。这里因涉及到政府政策的不断调整,涉及商业用途和公益用途的冲突,拆迁和安置工作一直不尽人意,每个拆迁区域都产生过大量的“钉子户”、“史上最牛的钉子户”等现象,拆迁工作越驶入市场经济的深水区矛盾就越尖锐。
在这众多矛盾之中,人们对政府在拆迁活动中的表现颇有争议。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第5条规定:“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理工作”。可见,政府的职能是监督管理。实践中存在政府在拆迁工作中超出监督管理身份的现象,有的政府就帮助拆迁人限期限时拆迁,甚至规定被拆迁人如不按时搬迁是公务员的或财政拔款单位的一律停止工作或给予处分等。这怎能不引起被拆迁人的猜疑和反感呢?第10条还规定:“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人、不得接受拆迁委托”。政府直接参与拆迁活动,必然会利用公权力直接干涉公民私权利,最终造成公民权益受损害。地方政府在拆迁活动中的多重地位,决定了在拆迁人与被拆迁人之间发生矛盾时,被拆迁人(即动迁户)不是去找拆迁人而去找政府,把矛头直接对准政府。围堵政府的大门,到上级机关上访,成为被拆迁人最终的选择。
目前,各地政府普遍采取土地储备和净地出让的拆迁政策。所谓土地储备就是政府商业运作,以较低的价格收购并由政府作为拆迁人安置补偿被拆迁人,然后拆除地上建筑物,实现净地出让。同时政府对地块按级别定价,按照“级差地租”的理论确定该地块土地的起拍价,然后按竞拍程序,将该地块出卖给出资高的开发商。政府财政部门回拢一笔土地出让金,有的媒体称之为“土地财政”。如此看来,城区之间土地置换条件差的区县财政状况落后于土地置换条件较好的区县也就不足为奇了。
二、城市拆迁的立法概况及存在问题
目前,城市拆迁立法主要有两部行政法规,即1991年国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》和2001年国务院对1991年条例修改后制定的新条例。全国各地城市均依照国务院行政法规又制定地方规章如《沈阳市城市拆迁管理条例》等。
除此之外,在土地法、文物保护法和归桥保护法等法律中也有相关拆迁内容。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》频布十九年来,国家的经济和社会形势发生了很大变化,条例适用中也的确存在许多缺点和不足。一是房屋拆迁往往是先征地后拆房,但法律法规并未对拆迁中的征地行为进行规范,换言之,征地并没有纳入拆迁管理之中。二是条例颁布时多数公民居住公房或房改房,而如今多为个人私产。民法通则中关于保护私有产权的规定,也没有在安置补偿中体现出来。三是政府的行政职能在拆迁活动中不明确。四是拆迁纠纷司法救济的解决机制设计不尽合理。
笔者认为,面对征用土地和涉及广大公民财产权益的房屋拆除问题,应按照《立法法》第八条(六)规定即对非国有财产的征收问题应当制定法律而不能制定条例予以规范。目前拆迁的立法级别太低,因此急需一部由全国人大常委会制定的包括征地拆房内容的拆迁法。
三、城市拆迁涉及的各方利益主体
城市拆迁主要涉及拆迁人、被拆迁人和政府三方。拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的单位,一般是政府许可其对特定区域的房屋进行拆除,同时给予被拆迁人安置的开发商。被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。从形式上看,拆迁人与被拆迁人具有平等民事主体地位,但是拆迁人获得政府的许可后,也就相当于获得了具有不可逆的拆除权(对被拆迁人而言)。被拆迁人的房屋必须拆除是没有商量的余地。从某种意义看,被拆迁人无疑处于被动的,弱小的地位。而由于利益的关系,拆迁人与被拆迁人之间又始终处于矛盾的两端。
按照国务院城市拆迁管理条例的规定,拆迁工作涉及政府、拆迁人和被拆迁人三方面的关系。政府的行政主管部门即房产局或城建局原本属于监督管理部门,但是实践中政府有时是拆迁人,有时是裁决者,特别是在拆迁补偿安置出现纠纷时,政府作为解决矛盾的主体又是裁决者。目前,政府的拆迁工作为众人所误解,许多人认为政府替开发商挣钱。
政府、拆迁人与被拆迁人三方利益各有不同,都想获得满足不太可能。从另一角度看,由于存在“地级”因素,对被拆迁人货币安置的补偿远远不够在原地域重新购置一处相当面积的住房,被拆迁人只能选择离开祖辈生活的旧居而迁移到城市的边缘。
从拆迁安置的结果看,回迁地域一般都形成两样地界。一样是原居住居民的回迁房,这片住房质量一般或较差,没有专门物业管理,楼间距较小,多有档光,小区内绿化和附属设置不完善。与此地界相连的便是临街好地块,这块地面上建有封闭式的商品房小区,园区绿化、业主会馆、路灯及摄象头、保安24小时巡视、房屋质量上品。有人戏称“穷人区”或“富人区”。究其原因是旧区的改造资金由政府投入一部分当然不够用,就只好出卖一块地块以补不足,如此出现这样的“穷人区”和“富人区”的现象也就不足为怪了。
四、城市房屋拆迁纠纷的法律解决方式
在城市房屋拆迁活动中,即存在政府与公民之间的行政法律关系又存在拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。目前,对这两种法律关系存在两种不同的纠纷解决途径。
一种是行政法律关系主要是由政府仲裁,对仲裁不服再到法院进行行政诉讼的模式。从拆迁的过程分析,政府的行为在拆迁过程中始终处于主导地位,如发放拆迁许可证、发布公告、办理各种审批手续,对拆迁单位资质审核、裁决、强拆等行为,这些具体行政行为稍有不合法很有可能被当事人申请仲裁、诉讼。从另一角度看,被拆迁人如果得不到合理安置也会拿起法律武器保护自己私权力。从法律依据上看,《城市拆迁管理条例》第十六条规定:“拆迁与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。”“裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉”。例如我院2009年审理原告安某诉被告沈阳市房产局、第三人克莱斯特置业公司行政裁决纠纷案。安某原在皇姑区岐山路有一处无产籍房屋,有独立户口。2001年1月,安某住院治疗腿伤,出院后住在其母亲家养伤。同年11月第三人克莱斯特国际置业公司公告拆迁安某住房,并以拆迁前安某并未在此居住为由不予安置。安某因第三人不给其安置或补偿,而申请市房产局裁决。房产局经审查裁决不予安置和补偿。安某不服向法院提起行政诉讼。
如果当事人不了解有关法律规定直接向法院提起民事诉讼,那么法院如何处理?司法实践中我们的做法是,若不属于拆迁条例16条受理范围的法院应裁定驳回起诉。例如原告张某居住沈阳市朝鲜族第一中学公房。拆迁时在朝鲜族第一中学提供的住房名单上没有张某,张某也没有与拆迁人签订安置协议。按照拆迁条例16条的规定,在达成拆迁安置协议前,张某以朝一中或其他当事人为被告提起民事诉讼不属民事受案范围,应予裁定驳回。但同时法院应当告知原告按照《城市拆迁条例》的规定申请房屋拆迁管理部门行政裁决,对裁决不服的才可以提起行政诉讼。
另一种是民事法律关系。这种拆迁纠纷诉讼种类也较多,主要有回迁安置不符合约定,无回迁安置用房,回迁安置时侵犯合法被拆迁人权益,由拆迁人擅自给亲属更名回迁安置,买卖回迁票纠纷等。其中无可供回迁安置用房纠纷和买卖回迁票纠纷这两类案件更为典型。
2005年,我院审理十多起原告诉开发商没有回迁安置用房纠纷。拆迁人与被拆迁人双方都签订了拆迁安置协议。但到回迁时拆迁人没有建设足够的二类回迁用房使得被拆迁人不能回迁。这种纠纷法院一般采取选择性裁判方式,即判决开发公司在相同地段等级按回迁协议约定提供相同户型且不少于二类(63平方米)的房屋,如超过63平方米其超过部分按每平米520元交纳增加面积款。如果不能执行前款判项则按当时市场价格给付货币安置款加判违约金。
关于买卖回迁房票案件,最典型的是2004年我院审理的李某诉刘某、区拆迁办、苏某拆迁票买卖纠纷案。2001年已故产权人王某的平房被拆迁,拆迁办发给其孙子李某一个一类户型小票,要求结清水电等费用后持小票办理拆迁安置协议。由于李某想将奶奶王某的名更为自己名下,便没有急于办理拆迁安置协议,而是托熟人苏某去办理更名事宜。苏某得到小票和李的户口本、身份证后,直接去拆迁办代为办理一份4202号拆迁安置协议书,但仍为王某下。之后,苏某将4202号协议卖与另一人刘某并更名为刘某。李某找不到苏某便报警,后仍不能解决纠纷,遂起诉来院。法院依法判决该4202号协议仍归李某,由王某更名刘某的行为无效。
目前,法院区分行政法律关系与民事法律关系主要是看拆迁人与被拆迁人是否有安置协议,如有安置协议按民事合同处理,如未达成协议则须裁决前置进入行政及行政诉讼程序。这样一个案件在行政前置、裁决、诉讼再按民事请求安置,往往旷日持久,不便于及时保护被拆迁人的合法权益。有的几场官司下来,少则三五年,多则七八年。孩子早已毕业错过学区,老人年高已作古的例子大有人在。
要改革当前法律救济程序。例如安某行政裁决一案,即使安某行政诉讼胜诉,离安置住房还有几个程序,短时间内不可能得到房屋。为此,建议在行政裁决、行政诉讼中规定可以附带民事安置补偿的处理,更好地贯彻公正效率,案结事了原则。
五、城市房屋拆迁的立法建议
(一)关于立法层级
目前,关于城市建设管理的拆迁只有最高级别的国务院制定拆迁条例,显然是不够的。由于拆迁涉及地域广大、人口众多,因此拆迁工作在城市建设中的重要性就更为突出,这样关系国计民生的大事,按法律规定应由全国人大常委会立法。城市房屋拆迁涉及征用或划拨国有土地,那么按照宪法和土地法的规定,也应由人大立法。
(二)关于拆迁中的征地立法
现行土地与房屋分离,拥有土地使用权者没有房屋所有权。因此,征用土地时如何对房屋的征买,也就是对房屋的所有者给予市场价格的安置已成为课题。对此,建议在征地拆房立法中加以明确规定。
(三)关于土地储备
目前全国各省会城市都基本建立了土地储备制,政府以拆迁人身份实施拆迁行为,开发商不必亲自出面而直接到土地拍卖行拍地即可取得土地使用权。有人认为土地储备是政府直接干预拆迁,是政事、政企不分。政府做拆迁人对被拆迁人没有公平弊大于利。笔者不以为然,认为政府做拆迁人对被拆迁人没有公平是对政府不信任的表现。现行体制下对开发商作为拆迁人的监管基本失控,开发商直接对被拆迁人实施拆迁工作已显露诸多弊病,其中雇拥“打手”强迁有之,置被拆迁人利益于不顾造成许多纠纷,打官司、上访等事件屡出不穷。一但问题形成,矛盾激化甚至形成群体事件时,开发商又会把矛盾上交政府。每起拆迁人与被拆迁人纠纷的上访事件最终都是由政府出面收拾残局。因此,政府是人民的政府当然有威信,由政府承担拆迁人的工作必将信服于民。
有人建议在新的拆迁立法中应将拆迁人与被拆迁人之间界定完全的民事法律关系,而政府只是一种监督管理者而不再是拆迁行为的参加者。笔者认为不妥,如果那样房屋拆迁将是一片混乱无序,无从管理。
政府作为拆迁人的集中表现为土地储备制度。现在每个城市都设有土地储备中心,有人称土地储备为“土地银行”。按规定土地储备局(或中心)的土地是有偿或无偿取得。但是,实践中近年新发展的土地储备基本是以低价拆房高价拍地的方式进行,政府以拆迁人身份拆迁获得土地后进行拍卖,这就将矛盾引向政府。为此,笔者建议在制定征地拆迁法时重新创立机制,主要是借签近年土地储备机制,实行政府征地拆迁,由政府实施拆迁或委托拆迁公司实施拆迁补偿工作。设想政府用财政或土地出让资金支付拆迁补偿安置费用,这样将有充足资金对被拆迁人进行安置补偿,不会再形成“穷人区富人区”等现象。然后,把征得的土地进行净地出让,开发商这时拍得土地后进行建设。将拆迁补偿安置工作置于政府行政之下,相比由开发商或拆迁人来补偿安置具有威信高、执行标准统一,工作透明等优势,也从根本上解决“钉子户”和野蛮强迁的暴粗行为。
(四)关于拆迁补偿的立法
关于补偿安置的方式和标准应当在立法中确立相关制度。例如公开听证、同步拆迁制度、不同地区制定不同补偿标准等,但要与当地经济发展和市场评估机制相结合。
改革现行由开发商任意拆迁、补偿安置的政策。减少拆迁人与被拆迁人的矛盾的多样性,政府不再是监督管理部门而是实施拆迁的主体。政府征地拆房工作纳入全国、省、市统筹,统一实施,统一管理,并可以将其中事务性工作有偿委托给专业拆迁安置公司完成,由政府监督管理。这一设想的实现必将极大的解决拆迁工作诸多矛盾。
综上所述,笔者主张要真正实现城市拆迁工作的法制化、规范化、人性化,安置纠纷得到很好地解决,应该在拆迁行为和管理机制上提倡土地储备制度。将土地征用和房屋拆迁工作纳入政府行政职能,完全确立政府拆迁人的主体资格,这样才能使被拆迁人的私有财产得到充分保护,按照物权法的规定理顺拆迁与被拆迁关系。同时要遏制地方的土地财政的短视行为,也要区分拆迁的公共利益与商业目的,最终减少纠纷,息访息诉,有效地使拆迁工作合理有序地进行更好地维护公民的财产权利,维护经济建设与社会稳定。
(作者单位:沈阳市皇姑区人民法院)
 

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