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人民调解与民事诉讼的衔接初探
作者: 李增强 来源: 未知 时间: 2010-01-26

      摘要:我国现代法治曾经设想利用司法取代其它纠纷解决方式来达到解决矛盾纠纷的目的,但是,实践证明这种设置是不切合实际的。民事诉讼程序的复杂化以及诉讼费用的高昂,非此即彼的判决和执行的迟延使得人们对司法程序解决纠纷产生一种疲态。随着人们对权利自由支配的渴望以及向往以最小消耗换取最大利益的追求,促使社会主体不断探索利用非诉讼纠纷解决方式来解决纠纷。作为非诉讼纠纷解决方式的人民调解通过自身的特点和优势,对民事诉讼制度有补充替代的作用,人民调解解决纠纷不但减少了纠纷解决的成本,体现了当事人的自主性要求,还有效的节约了司法资源。笔者通过对人民调解的考察,以及对国外非诉讼纠纷解决方式的研究,再结合我国目前对于人民调解与民事诉讼的衔接的实践进行分析,从有效解决纠纷,实现当事人利益最大化的角度,结合我国国情,主张在完善法治的前提下,提倡充分发挥社会成员的自治性,倡导在公平、正义原则框架下解决纠纷的同时,兼顾效益与效率;建立人民调解与民事诉讼的衔接的纠纷解决方式,是在健全民事诉讼的同时,重视发挥人民调解的作用,使这两种纠纷解决机制达到协调和互补,以适应社会主体纠纷解决需求,实现现代法律的合理协调和平衡公平与效率关系的基本功能,为建设和谐社会提供提供法律支持。

关键词:民事诉讼   人民调解    衔接
 
 
有社会便有纠纷,纠纷的解决是社会发展的内在需要。当前,我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史时期,在这样的历史时期,各种社会矛盾纠纷频发且表现为复杂的形态。面对这种形势,多年来,包括人民政府、法院、司法行政机关在内的各有关机构一直在致力于通过分工与协调,构建一个多元化的纠纷解决机制,以期建立良好的法治秩序,实现社会治安综合治理,促进和保障社会的稳定与健康发展。人民调解作为一项重要的纠纷解决机制,在围绕中心、服务改革发展稳定大局中,肩负着重要的使命,但是人民调解制度在社会转型期同样遇到了许多新的问题和挑战,如何对人民调解进行改革完善,更好地发挥它的功能,一直是人民调解组织和司法行政机关、乃至各级人民政府所面临的一个重要课题。根据笔者掌握的有限资料,笔者认为人民调解与民事诉讼的衔接可以更好的发挥人民调解的作用;而对于人民调解与民事诉讼的衔接,理论界和实务界目前更多关注的是操作层面的问题,如法院加强对人民调解工作的指导、提高调解人员的素质、扩大人民调解的范围、赋予人民调解协议的效力等。本文拟从整个民事纠纷解决机制的角度,借助ADR理论,来探讨人民调解与民事诉讼衔接的内容及方式。
 
第一章 人民调解的概念、历史和现状
 
人民调解是调解的主要组成部分,了解调解的概念对于人民调解的认识至关重要,关于调解的概念主要有以下几种观点:
《辞海》定义为:调解是通过说服教育和劝导协商,在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上达成协议,解决纠纷。在我国,是处理民事案件、部分行政案件和轻微刑事案件的一种重要方法。[1]
《中国大百科全书》(法学卷)定义为:双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷,由当事人申请,或者人民法院、群众组织认为有和好的可能时,为了减少讼累,经法庭或者群众组织从中排解疏导、说服教育、使当事人互相谅解,争端得以解决是谓调解。[1]
笔者认为对于我国人民调解概念的表述应是:人民调解就是在基层人民政府和基层人民法院指导下,由人民调解委员会的人民调解员主持下,以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷各方平等协商、互谅互让、自愿达成调解协议,消除纷争的一种群众性自治活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。这一概念的表述集中体现了人民调解的自治性特征,一是人民调解组织的自治性,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷、协助维护治安,并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议[1]居民委员会、村民委员会是基层群众性自治组织;居民、村民委员会设立的人民调解委员会既然是群众性自治组织的组成部分,当然也就是群众性自治组织,按照宪法的规定,参与社会事务管理。二是工作方法的自治性,因为人民调解委员会是群众性组织,其对于民间纠纷的处理不采取任何的强制权力,只是运用国家法律、法规、规章、政策和社会公德来对当事人进行说服教育、规劝疏导,促使当事人和解的方法,达到消除纠纷的目的。三是调解协议的自治性,在人民调解委员会主持下,双方当事人达成的协议,体现了当事人的权利自由处分的自主性要求,对于纠纷解决所达成的一致意见,不存在来自任何一方的权力压制,而是当事人在权衡了各种利益得失后,得出的符合自己最大利益的书面协定。
要了解人民调解制度,就需要了解我国的民间调解,因为人民调解制度渊源于我国的民间调解。中华民族的祖先,把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解的方式带进了文明时代,西周奴隶制时代就开始建立了比较完备的调解纠纷的机构。调人掌万民之难而谐和之[1]调人专门负责调解纠纷,平息诉讼,维护社会秩序的工作。秦汉以后一直到清朝末期,调解制度变化不大;到了中华民国,县下设区、乡(镇),民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定,区、乡(镇)设立调解委员会,其成员需要由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任,并且由所在区、乡(镇)公民中选举产生。[1]
这种具有朴素民主和人道精神的民间调解,主要运用封建礼教、纲常伦理思想和人们公认的社会习惯来调解民间纠纷,起到了排难解纷止讼息争的作用。这在当时实行严刑酷法的诉讼制度下,调解制度有利于化解社会矛盾,维护统治阶级的根本利益。在中华民族五千年的历史文化中,民间调解被揉和到我国政治哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质当中,成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当发生矛盾纠纷时,就求助于中介力量进行调解,以消除纠纷、维持和睦,在一定程度上维护了社会的稳定。民间调解方式有利于生产力的发展和种族延续,作为司法制度的补充长盛不衰,成为中华民族的优良传统之一。
我国现代的人民调解制度是继承了古代和近代民间调解的传统的基础上发展而来的,其萌芽于新民主主义革命时期,在中国共产党领导下反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立了调解组织,调解农民之间的纠纷。1922年,中国共产党的创始人之一,彭湃同志领导的广东海丰农民成立了赤山约农会,农会下设仲裁部,调处各种纠纷,从婚姻、钱债、业佃直至产业争夺,都由仲裁部就地调解处理。农会建立后发出通告:凡农会会员自己发生争端,须先报农会。如不先报告农会而去报告绅士及官府者即宣告除名。如农会会员与非农会会员发生争端时,会员亦须先来报告[1]。这是人民调解制度的最早开端。之后,广东、广西、江西、陕西、湖南、湖北等地建立的2万多个农会中,都设立了调解组织。抗日战争和解放战争时期,根据地和解放区的党和政府都非常重视人民调解工作。人民调解进入了一个新的发展阶段,区、乡普遍设有名称为调解委员会的调解组织,无论是调解的组织和原则,还是调解的内容和程序,都有了进一步的充实和完善。如:1943年,陕甘宁边区主席林伯渠在《边区政府一年工作总结》中指出,边区政府对民间争讼的处理原则是增加农村和睦,节省劳力、财力,从事生产。因此,提出要提倡并普及人民调解,以减少人民诉讼到极少限度。[1]这一时期,各根据地的人民调解工作得到广泛开展,大量的民间纠纷得到化解,有的地区发生的民间纠纷的三分之二以上都是以民间调解和政府调解的方式解决的。抗日民主政府和解放区的人民政府,还根据各地情况分别颁布了调解的地方性法规,如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《冀南区民刑事调解条例》和华北人民政府做出的《关于调解民间纠纷的决定》等等。使人民调解成为一种法定的制度。
新中国成立后,人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容,得到了党和政府的重视。1954年,政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》,在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置,规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式,明确规定人民调解委员会是群众自治性组织,要求人民调解必须依法及社会公德调解,遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三原则。《通则》在全国范围内统一了人民调解制度,同时,《通则》也成为开展人民调解工作的基本依据,《通则》的颁布施行,标志着人民调解制度在我国最终确立;1980年初,经全国人大常委会批准,重新公布了《人民调解委员会暂行组织通则》。为了促进我国社会矛盾纠纷解决机制的改革, 200295,最高人民法院审判委员会第1240次会议通过的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释的出台,巩固和完善了我国人民调解这一重要的法律制度。
社会结构及纠纷解决需求的变化带来人民调解组织形式的演变。根据最初的制度设计,作为人民调解的组织形式的人民调解委员会,主要设在基层居民委员会和村民委员会等自治组织中。然而,随着我国社会结构的变化,原有的地域或单位在解决纠纷方面的功能开始弱化。其原因主要包括:其一,由于纠纷的多发和复杂性,村居人民调解委员会委会调解由于缺乏强制性权力的依托而难以处理一些涉及高位权利主体(如一方主体为村居委员会或者乡镇人民政府的纠纷)的部分纠纷。其二,诚信、道德等社会失范,使得人民调解失去优势;调解最大的特点是利用地方资源,包括人际关系、公共道德、习惯和乡规民约等规则,以及特定的人际关系及环境等条件促成和解的氛围,一旦这些因素对当事人失去了约束力,人民调解自然会随之受到冷落。第三、社会凝聚力下降,共同体成员的自治能力较低,内部调整作用差。人民调解只有依靠当事人之间的规则认同或理性才能发挥生命力,而作为中立第三方的人民调解委员会则是社会自治的象征,在社会凝聚力和自治能力低下的地方或时期,当事人对共同体的依赖降低,地方权威的魅力和影响也就失去了作用,和解的达成及其履行会同样困难。为了适应发展需要,司法部在20029月发布的《人民调解工作若干规定》(以下简称《规定》)中,对调解组织形式作出了新的规定:人民调解委员会可以采用下列形式设立:(一)农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会;(二)乡镇、街道设立的人民调解委员会;(三)企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会;(四)根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。[1]而在实际的发展中,尽管村居委会的调委会基本上都已设立,组织机构和人员数量在统计中占据了绝对多数,但是其实际作用却相对较低,而乡镇调委会则开始发挥着越来越重要的作用。由此,建立在自治组织上的村居委调解与乡镇人民调解形成了一种多元化的格局,而这种多层级的人民调解网络本质上又都属于地域性的纠纷解决机制。这种情况说明,尽管市场经济的发展会带来所谓从熟人社会、乡土社会向陌生人社会或契约社会的过渡,导致以自治为基础的纠纷解决机制相对弱化;但是,地域性的社会组织仍然是我国社会治理的基本单元,而且在城市中,从单位人社会人身份的转化,甚至促进了以居住地域为依托的社区建设得以发展;由相对稳定的居民构成的新型社区及其相对应的行政区划,也仍然是调解组织的基础。另一方面,除纠纷解决之外,人民调解还承担着培养和维系社区共同体的凝聚力等社会功能,随着社会自治的逐步成熟,人民调解的作用仍有可能再度复兴,并成为保障社会稳定发展的积极因素。
为了适应纠纷解决多元化的需求,跨地域新型调解组织和市场化纠纷解决机制已经形成。随着市场经济的发展,单纯依托地域组织的纠纷解决机制已无法满足社会需求,当代社会需要根据纠纷的类型、行业管理及其自治的特点,建立多种类型化、行业性及专门性的纠纷解决机制。其中从纠纷类型上涉及劳动人事争议、消费者纠纷、家事纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、建筑、房地产、物业管理、校园伤害纠纷以及环境污染纠纷、各种产品责任纠纷等等;同时,针对特殊需要,例如,农村土地承包调整、土地征用、移民和城市拆迁等,建立临时性的专门纠纷解决机制也非常必要。为适应这种需要,20029月司法部的《规定》已将人民调解的范围扩大到行业和消费者协会等领域。[1]因此,目前人民调解所调解的纠纷类型受到很大的拓展,调解的优势将得到更大的发挥。如在西安市2007年的人民调解委员会统计中,全市有各类人民调解委员会3952个(乡镇、街道调委会179个,村、居调委会3419个,企、事业调委会161个,行业性调委会44其它调委会149个)[1]这些新类型的调解组织对人民调解的发展注入了许多新的力量。
公益性机构的公共成本应由政府承担,对此,司法部与财政部联合制定的司法业务费开支范围的规定将人民调解工作经费列入了财政预算,对人民调解工作进行保障,全国大部分地区都落实了人民调解工作经费。例如:西安市人民法院与西安市司法局共同出台的《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的实施意见》中将人民调解的业务经费列入了司法行政经费预算,落实了人民调解各种经费,县(区)按辖区人口人均0.1元标准,乡镇(街道)按辖区人均0.2元标准划拨人民调解经费,人民调解委员会享受副村级报酬标准,其他人民调解员按照村两委会人员标准享受报酬。[1]政府对人民调解加大资金投入的思路无疑具有非常重要的意义,笔者认为其意义主要在于以下几个方面:
其一,强调政府职能与民间调解之间性质的区分,避免政府或行政机关与民间社会组织功能的混同。其性质是政府通过资金投入对人民调解进行支持、扶助和利用,在不改变人民调解原有性质和运行方式的前提下,通过资金投入提供其生存发展的条件。这种方式不是对国家司法资源的投入,而是由政府投资扶持鼓励调解的积极作用与发展,从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式,促进纠纷解决机制的多元化。同时使人民调解的民间性和社会性与政府的行政解决有了明确的区分,符合小政府大社会的治理原则。
其二,通过资金投入既维护了人民调解的生存和发展,又限制了其成为寻租营利机构的可能,减少各种法律服务机构之间(包括法院)争夺纠纷解决资源的无序竞争。(各类调解组织面临的困境是:不收费难以保证正常运作和发展,收费则限制了当事人的利用,使当事人难以从中受益,当事人宁可直接进入诉讼而不愿利用调解。)政府资金的投入既可以使人民调解摆脱自身发展的困境,保证正常运转,又能够使其坚持不向当事人收费,使老百姓更乐于选择这种低成本的纠纷解决方式,避免腐败与不公正。
其三,鼓励基层自治,为人民群众提供服务。政府通过财政支持和指导(在技术上则受基层法院的指导)支持人民调解承担起辖区纠纷解决功能的同时,还能有效地实现对基层社区的控制和指导。人民调解功能的发挥,既可以避免纠纷升级、扩大或久拖不决,减少诉讼,又有利于维护当事人的权益、维护社会稳定,通过塑造良好的社区人际关系提高社会道德和凝聚力,进而维护正常的社会秩序和法治环境。因此,政府通过投资的方式对人民调解的发展加以支持是符合公共利益的。同时,向人民群众提供这种服务本身既是政府的责任或义务。因为通过提供优质服务引导当事人积极利用调解,维护其权益,比放任纠纷发展,完全推诿于法院更符合现代治理的思路。
 
 
人民调解是非诉讼解决纠纷程序,是民间纠纷的第一道防线;民事诉讼作为人民法院定纷止争、正确适用法律的特有程序,它是守卫社会正义的最后一道防线。人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。法律规定基层人民法院与人民调解组织在行政上并无隶属关系,只是一种业务指导关系,作为纠纷的解决方式,人民调解与民事诉讼制度尽管两者之间存在着明显的差异,如:从价值取向方面讲,人民调解注重协商、调和,追求实质正义,体现利益权衡,而诉讼注重对抗,追求形式正义,体现权利界定;从两者的性质讲,人民调解程序依靠的是当事人对自己利益的自主处分权,而诉讼是依据国家司法权的运行;人民调解是以当事人的协议作为处置纠纷的基础,而诉讼是以裁判为基础;在所适用的规范方面,人民调解在主要适用法律的过程中,还适当引用有关的社会规范进行说理,而诉讼只能适用法律规范;在程序设计方面,人民调解具有程序灵活便捷的特点,而诉讼程序具有程式化,一般不可简化等等。但是,由于两者均是纠纷的解决方式,使得人民调解与民事诉讼在我国呈现出相互补充的态势,通过不断立法与法院规则,将人民调解以适当方式与民事诉讼程序进行融合,形成相互补充,实现二者间的衔接。
人类社会的矛盾和纠纷几乎是人类与生俱来的社会现象,与人类的一切生存活动相生相伴。国家的起源、法律的产生与解决纠纷的需要有着密不可分的关系。社会的变迁、利益的冲突、纠纷的产生以及争端的解决,始终贯穿于社会发展的全过程,由此便形成了各具特色的纠纷解决手段。“法律应该以社会为基础”,无论是人民调解,还是民事诉讼,都是人们基于社会的客观需要,经过长期摸索实践而逐步形成的纠纷解决途径。而法治社会是以尊重当事人的自治和利益处分权为前提的,法律调整的最大意义在于为当事人提供一个自由活动的空间,在强制性的外在限制边界以内,应该使当事人能够最大限度的发挥自主性和积极性。在法律上的权利义务已经为当事人所了解和熟知时,当事人就应该能利用自己的常识,选择纠纷解决方式。人民调解与民事诉讼正是应对当事人不同利益需求而设置的两种纠纷解决方式。
人民调解的优势是:一是具有主动性;人民调解常通过排查方式,发现纠纷,及时进行纠纷的调处,有利于矛盾纠纷及时发现解决,防止矛盾纠纷的激化和升级。二是具有广泛性;就我国人民调解组织的设置情况来看,调解组织不但设置在乡镇街道,而且设立在村(居)民委员会和企事业单位,并且在村民小组、小区、工厂的车间设立调解小组和纠纷信息员,据统计,全国人民调解组织达到84万多个,人民调解员498万多人,[1]真正做到了横到边、纵到底,为广大人民群众的纠纷化解提供了方便。三是具有简捷、及时和经济的特点;人民调解着重是在人民调解委员会的主持下,就近、及时地化解民间纠纷,在较短的时间内就能完成对矛盾纠纷的处置,降低了纠纷解决的成本,并且明确规定人民调解委员会在调解民间纠纷时不得收费,[1]可以实现当事人所追求的利益最大化心理。四是人民调解能实现法与情的融合;调解只讲法律,不考虑当事人的情感,这样会使当事人钻牛角尖,纠纷调处也就走进死胡同;同样调解只讲情理,不讲法律,这样的情理就没有根基,当事人也不会接受这样的情理。合法不合情,合情不合法,是行政调解和司法调解中经常遇到的情况,也给行政部门和法院的调解工作带来很大的困惑。人民调解员耐心的调解中做思想疏导、调解后的及时回访的工作环节就会弥补了当事人提出的,但依据法律无法解决的情感问题。从而避免了这方面的困惑,实现将法与情融合在调解过程当中,实现法与情的统一,使法的实施更易于被广大人民群众所接受。五是对调解成果的巩固;人民调解制度中特有的回访制度不但可以及时发现可能出现的新情况、新问题,并采取措施进行化解,使纠纷得到彻底的消除,而且还是对群众进行法制宣传教育的主要手段。
而人民调解的不足是:人民调解达成的调解协议是依靠当事人的自觉性来兑付的,没有强制力为后盾,在当事人怠于兑付时,纠纷的解决就难以直接实现。
民事诉讼是典型的规范化纠纷解决方式,从民事纠纷的解决与民事诉讼功能来看,民事诉讼制度与人民调解制度都是用来解决民事主体之间的民事纠纷的,但是民事诉讼法在运行方式以及手段上都与人民调解不同。首先,民事诉讼程序完备,由于《中华人民共和国民事诉讼法》的颁布实施,使民事诉讼得到了程序的保障,完备的程序使得民事主体之间的民事纠纷的裁决更加规范;其次,民事诉讼的两审终审的终局性裁决,使民事纠纷得到化解,社会正常秩序得到了恢复,维护和实现了民事主体的合法权益;再次,由于法官的专业化,民事纠纷的处理符合国家、集体、和社会以及民事主体的利益,在一定程度上讲,民事诉讼处理纠纷能实现公平的要求,是对民事主体权益的最有效保障;最后,民事诉讼结果的确定,使民事主体对自己行为有了更加明确的认识,使当事人在以后的社会生活中能遵守法律、规范行为,减少纠纷的发生。
而民事诉讼的不足是:民事诉讼费用高,程序繁琐、期间迟延,利益实现不及时等,在现代社会中已经难以适应纠纷当事人的纠纷解决的利益最大化需求。
人民调解作为民间矛盾纠纷的“第一道防线”的主要目的是为了最大程度减少纠纷的发生和激化,在纠纷控制面上是和民事诉讼的目的是相同的。在这一共同目的的基础上,两者可以形成积极的对接,为当代纠纷解决机制带来新的生机;随着司法改革的深入,两者结合将会对民事纠纷的解决产生重要的意义,
第一,在我国社会生活中,人们对一般民事纠纷解决途径更多的是采取调解这一非诉讼纠纷解决方式的原因是受我国传统法律文化的价值取向——无讼思想影响。无讼的价值取向是与和谐相一致的,否则就是对和谐的违反,对自然的违反。这种法律文化价值取向,是同我国的社会经济状态相适应的,大多数人的生活交往、活动空间相对固定,在人们的思想中“理想的社会一定是人民无争的社会;争讼乃是绝对无益之事,政府的职责,以及法律的使命不是协调纷争,而是要彻底地消灭争端。”[1]在这一价值取向的影响下,对于矛盾纠纷采取调解的方式,实现当事人自愿的和解,有利于减少讼累,提高解决纠纷的效率。
第二,人民调解为作为社会主体的当事人在选择纠纷解决方式的过程中提供了另外一条方便快捷的途径,在目前司法资源相对紧缺的我国社会生活中,这条途径是更为适宜解决民间纠纷的渠道,这条纠纷解决途径的建立和完善,实际上是扩充了利用法律解决纠纷的机构范围。最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》规定,使人民调解协议与民事诉讼的衔接变成了现实,通过人民调解组织达成的解决民间纠纷的人民调解协议具有民事合同的性质,协议载明的双方当事人的权利和义务,对双方当事人具有约束力,在很大程度上促使当事人自觉的行使权利,履行义务,从而消除纷争。
第三,人民调解与民事诉讼的衔接使民事诉讼的部分功能发生转变,在经过人民调解组织调解的民事纠纷,双方当事人对纠纷的事实认定部分已经没有争议或者争议不大,只是对纠纷在适用法律条款上有争议,民事诉讼当事人的诉讼请求大多就是对人民调解协议的法律适用进行审查,这样,人民法院由此对该类纠纷的裁判主要是对人民调解协议引用规则的审查,在一定程度上节约了司法资源。
第四,人民调解与民事诉讼的衔接,可以使得当事人的思想对抗性趋于缓和,人民调解委员会配备的椭圆形会议桌让调解员、纠纷当事人围桌而坐协商解决矛盾纠纷的情景,既尊重了当事人平等地位,又反映了人民调解的民间特点,为化解矛盾纠纷营造了轻松和谐的氛围;这种谈心式的调解方式,会促使双方当事人将纠纷的细枝末梢也袒露出来,使人民调解员更容易掌握当事人引发纠纷的原始动因,便于人民调解员做双方的思想工作,引导纠纷向和解转化,使得双方当事人在平和的气氛中解决纠纷。
第五,人民调解强调纠纷解决过程中的诚实信用原则,将进一步促进在纠纷解决程序中当事人本人的参与程度,并使所有的当事人都能够积极的运用自己的权利,恰如其分的处置自己的权利,以便从这个协定性的、创造性的纠纷解决方案中获得自己最大的收益,这也使纠纷解决方案容易被当事人双方认同,且利于履行。
 
 
人民调解是我国的特色,在国外,可以参考的制度是类似于调解的非诉讼纠纷解决机制(ADR),所以,本文对于国外的调解制度研究主要取材于ADR制度研究。
(一)法院附设的调停制度,这种替代诉讼的纠纷解决方式是在法院主持下进行的,但通常法官不参加调停,而是将案件交给非营利团体的调停协会进行调停。调停员不是一个裁决人员,而是居中说和,使当事人在相互让步的基础上以和解方式解决纠纷。调停委员会经过调停以后,归纳出调停方案并通知当事人,要求当事人在一定期限内答复,如果拒绝,案件就转入法庭审理的纠纷解决方式。[1]
(二)民间ADR制度是指调停是在由具有丰富经验的第三人协助下达成和解,从而解决纠纷的方式,如当事人未达成和解,就只能采取诉讼的方式解决纠纷。
(三)诉讼和解制度,包括当事人自行和解和法院主持的和解。当事人自行和解是通过双方律师进行的,双方当事人达成和解后向法院提出双方当事人签署的撤回诉讼的书面协议,以终结诉讼程序。法院主持的和解是由一名法官主持当事人之间的和解会议,和解法官一般不是将对该案件进行审理的法官,因此主持法官不能通过建议或暗示案件当事人,在案件转入审理后的判决结果,以对不愿和解的当事人施加不利影响。在德国还规定了庭外和解协议具有强制执行力,并简化了相应的程序要求,以鼓励当事人达成和解。此外,庭审开始前法院向双方当事人发出附有简要理由的书面建议也可以起到促使双方当事人达成和解协议的作用。
(一)最高人民法院和司法部关于人民调解与民事诉讼的衔接的有关规定
随着我国市场经济体制改革的深入,市场主体的多元化,必然导致利益的多元化,各种矛盾纠纷纷繁复杂。对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功化解、防止激化,就成为正确地解决这些矛盾,维护改革和发展、稳定大局的关键。
为此,中共中央、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,完善了人民调解制度,强化了人民调解在我国纠纷解决机制中的作用,促使人民调解与民事诉讼制度这两种纠纷解决方式相衔接成为了一个重要的理论和实践问题。而《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》中对于人民调解与民事诉讼制度相衔接的内容仅限于具体内容层面的规定。《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》中要求人民法院依法维护人民调解协议的法律效力,努力提高人民调解员队伍的素质,加强对人民调解委员的指导等方面提出了意见,《最高人民法院、司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》中则对于人民调解与民事诉讼制度相衔接的内容细化了,不但对于依法及时审理涉及人民调解协议的案件进行了规范,还规定了在征得双方当事人同意,人民法院可以邀请人民调解员协助调解,帮助人民法院做好当事人的思想工作。这些措施的出台,促使了各地人民调解与民事诉讼制度相衔接的积极探索。
1、成立人民调解工作指导小组,设立人民调解指导员。规定人民法院应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各类人民调解委员会的指导员,负责对人民调解工作的业务指导。近年来,特别是自江苏省高院制订下发《关于切实加强和改进对人民调解工作指导的意见》后,江苏省各级法院都把加强对人民调解工作的指导提上了议事日程,纷纷制订相关实施细则予以具体落实。镇江、连云港、南京等地法院都成立了人民调解工作指导小组,镇江、连云港等地两级法院还将指导人民调解工作纳入全年目标管理责任制,明确工作分工和任务,加强考核和督促。
2、进行人民调解诉讼替代作用的试点,上海长宁区人民法院于2003年开始进行“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容是通过司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作,在法院设立专职的人民调解指导办公室,并抽调民事法官进行专门负责制导;建立区法院和区司法局之间的每周例会制度,对试点工作情况进行及时分析和改进。在试点工作中,实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度,人民调解员协助法院进行审前辅助调解,减轻了民事法官的工作压力,同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼,试点所形成的对人民调解员进行长期轮训新机制取得了良好的社会效果。
3、建立联席会议制度,我市雁塔区人民法院和区司法局在落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》过程中,建立了定期的区人民法院和区司法局联席会议制度,加强了两机关共同研究指导人民调解方法的协作,促使了人民调解与民事诉讼相衔接。
尽管以上各地的人民调解与民事诉讼有了一定的衔接,但是在衔接的具体内容上尚未提出可行性的方法,只是停留在法院对人民调解的工作指导上,笔者通过研究认为,人民调解与民事诉讼的衔接,应该将本着从有效解决纠纷,实现当事人利益最大化的角度,结合我国国情,主张在完善法治的前提下,提倡充分发挥社会成员的自治性,在倡导纠纷解决的公平、正义原则的同时,兼顾效益与效率的原则;建立一种人民调解与民事诉讼的衔接的途径,本文中人民调解与民事诉讼的衔接的设置突出了处于“熟人”社会的社会主体的需求,不因争议而丧失必要的社会环境,以及不得因错误而获得利益的理念。
 
第四章 人民调解与民事诉讼衔接的必要性和现实可能性
 
在当前的社会发展过程中,当事人发生纠纷的原因通常不是单一的,而是多种矛盾的集合而最终显现为一个突出的纠纷,人民法院在处置纠纷时受到诉讼请求的限制,不能对纠纷所反映的深层次的原因进行解决,从而使有些纠纷在裁判时,就会造成矛盾激化,而人民调解员因为和当事人生活处在同一地域,对当事人的心里把握的准确,有时间对矛盾的产生原因进行透彻的了解,这样在处置纠纷时会将一系列矛盾一同化解。
我国在建立社会主义市场经济过程中,各种利益冲突而产生的新型纠纷在法律未能穷尽规则时,由于民事诉讼程序本身的局限性,难以及时妥善地解决这些纠纷,可能会导致不利于对纠纷当事人的行为进行预防性的引导,而使纠纷上升为冲突,甚至激化成刑事案件,并且民事诉讼这种对抗方式的纠纷解决途径也妨碍了纠纷的和平解决,而容易加剧纠纷当事人之间的矛盾和紧张关系。对于处于熟人社会的纠纷当事人,在纠纷发生后,相互还必须继续交往的纠纷当事人之间的纠纷解决,对抗式的民事诉讼方式并不是最佳选择,因此,从完全化解纠纷,达到社会和睦的方面来讲,在进行民事诉讼之前,引导当事人到人民调解委员会进行调解的纠纷解决途径也就有可能成为一种必然趋势。
随着人民调解队伍素质的提高人民调解领域的不断拓展,人民调解组织在化解矛盾纠纷中的作用不断增强,近三年来,全国人民调解组织累计调解各类矛盾纠纷1580多万件,调解成功率达到95%[1]极大的缓和了民事诉讼的压力,节约了司法资源,维护了社会的安定,促进了社会和谐。
通过人民调解与民事简易程序这两种纠纷解决机制之间的良性互补,成为激发提高自身纠纷解决效率、效果的内在动力,从而能在整体上提高争议解决的质量,及时有效地化解纠纷矛盾,重建公平机制。
马克思说:人们奋斗所争取的一切,都同他的利益有关。发生纠纷的原因就是在生活、生产等社会活动中因为相互间的利益边缘发生摩擦,或者利益之间发生重叠而导致的冲突。因为迟到的正义即是非正义。有些纠纷的处理需要及时,否则就容易造成矛盾激化,但是,民事诉讼就是在审限之内正确的运用法律裁判纠纷,而民事诉讼程序的复杂化以及诉讼费用的高昂,非此即彼的判决和执行的迟延的事例颇多,在生产经营性纠纷中,需要纠纷在解决时要快捷,因为不能及时得到处理而导致纠纷激化的事例很多,在家庭、邻里等常见性纠纷之中,因民事诉讼当事人思想未能疏通,所导致发生新的纠纷的隐患是法院所不能解决的,人民调解组织的提前介入,不但可以帮助人民法院在处理纠纷时做好大量的前期思想工作,使当事人的情绪得到有效的释放,甚至还可以以达成人民调解协议书的形式直接的终结并及时兑付案件,从而实现了公平与效率。
因为,人民调解制度与民事诉讼所追求的价值目标都是公平和正义,实现社会和谐稳定人民调解与民事诉讼的解决纠纷方式都是以减少对抗、促进协调为发展方向和最终归宿。法制进程的加速,群众自治意识逐渐增强。缓和对抗、化解对抗的重要途径之一是尊重和实现当事人的意思自治。随着市场经济的发展,适应纠纷解决需求的多元化需求,依靠单一的纠纷解决机制已无法满足社会需求,当事人在穷尽了司法途径仍没有解决纠纷之后,就不得不走向其它救济方式。使得多样化的纠纷解决机制完全可能交叉存在,形成互补,人民调解与民事诉讼简易程序这两种纠纷解决机构之间有序的衔接和互动机制,就可从不同角度满足不同当事人的纠纷解决需求,使当事人有可能充分行使选择权,获得便利、经济和符合情理的纠纷解决
(二)人民调解与民事诉讼的衔接可以以民事简易程序为突破口
《中华人民共和国民事诉讼法》第142条规定,民事简易程序在民事纠纷的受案范围是基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚,权利义务明确,争议不大的简单民事案件,这样,人民调解与民事诉讼衔接的过程中,两者的就具有相同的标的,都是案件事实清楚,权利义务明确,争议不大的民事纠纷。所以在人民调解与民事诉讼衔接的过程中,民事简易程序可以作为一个突破口进行衔接的尝试。
 
第五章 人民调解与民事诉讼衔接的具体方案与设想
 
人民调解与民事诉讼的衔接是共同发挥两者在纠纷解决方面的作用,提高纠纷解决效率与促进社会和谐的需要,在人民调解与民事诉讼的衔接方面笔者建议在程序上增加:建立简易民事纠纷立案前先行调解制度;对于婚姻、家庭、相邻关系等适用简易程序案件在立案前,由所应受理的人民法院建议该类型案件先由所属人民调解委员会进行调解;若当事人拒绝,案件进入审理程序;拒绝调解方案的当事人,在判决中没有得到比调解协议更为有利的判决,则由拒绝调解方当事人承担因拒绝调解案件之后对方当事人所支付的诉讼支出。
在当事人立案前,由所受理的人民法院建议案件先由所属人民调解委员会进行调解;这样设置的理由是依据《最高人民法院关于执行〈民法通则〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)第174条规定,“权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求,从提出请求时起,诉讼时效中断。”。经调处达不成协议的,诉讼时效期间即重新起算;如调处达成协议,义务人未按协议所定期限履行义务的,诉讼时效期间应从期限届满时重新起算。将民事纠纷交由人民调解委员会调解时,当事人的诉讼期间不会因调解不成而丧失。《意见》这样的规定,使得当事人才在选择民事诉讼这一纠纷解决的最后一道防线前,愿意将民事纠纷的处置权交由人民调解委员会。否则,在人民调解委员会调解过程中,当事人的因诉讼时效而丧失胜诉权,那对当事人该项民事利益的实现来说是不合理的。
若当事人拒绝,案件进入法院审理程序,符合尊重当事人诉讼权利的人民调解原则。人民调解工作中尊重当事人诉讼权利的原则就是人民调解组织及人民调解员在调解的任何阶段都不能以任何借口阻止当事人向人民法院提起诉讼,纠纷当事人行使诉讼权利不受调解任何阶段的限制,无论纠纷是尚未经过人民调解委员会调解直接向人民法院提起诉讼,还是已经经过人民调解委员会调解,但是当事人对调解结果不满意而向人民法院提起诉讼,甚至是纠纷正在被人民调解委员会调解,然而当事人认为,自己的纠纷由人民法院审理更为合适而起诉的,人民调解委员会及人民调解员都要尊重纠纷当事人的选择,这体现了人民调解服务于人民的宗旨。其理由是:其一,向人民法院提起诉讼是公民依法所享有的一项重要的诉讼权利,任何组织和个人都无权对此进行剥夺。根据我国《宪法》规定,公民的财产和人身权受法律保护,当公民的这些权利受到侵害时有权向人民法院提起诉讼。如果不经人民调解委员会调解或者调解不成,就不允许公民向人民法院起诉,就是变相的剥夺了纠纷当事人诉讼权利的一种违法行为,是法律所不允许的;其二,允许当事人向人民法院起诉,可以强化人民法院对人民调解工作的监督和指导,有利于维护纠纷当事人的合法权益,也有利于促进人民调解组织的工作。因为民间纠纷常常复杂,涉及面广,涉及的法律多,这样,人民调解委员会在调解的过程中如不能完全正确的适用法律时,就可能造成调解结果的偏差而危害了当事人的既得利益。允许当事人向人民法院起诉,有利于保护当事人的合法权益,即使人民调解委员会处理的纠纷认定事实清楚,适用法律得当,纠纷当事人起诉到人民法院,经人民法院审理,认为人民调解协议是合适的而予以支持的情况,实际上是对人民调解委员会正确的人民调解协议的肯定,是对人民调解工作的认同和支持,这样的结果就会提高人民调解组织在群众中的信誉;其三,允许纠纷当事人向人民法院起诉,是纠纷的司法最终解决原则的要求,有利于迅速彻底解决纠纷,维护社会平和。司法最终解决原则是处理国家审判机关和非诉讼解决纠纷组织在解决纠纷时想和关系的一个根本原则。体现了司法解决纠纷的这一配备了可以以强制方式强加于社会的惩罚措施机制的权威性、确定性和终局性。
案件当事人诉之法院的目的就是要实现其利益,然而在一定程度上,人民法院对案件的审理存在着许多不可克服的地方,一是人民法院大多在城镇中心,因为一些标的小的纠纷引起的诉讼的当事人难以承担过高的诉讼支出,其花费(交通费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费等)的总和往往会超过诉讼标的使当事人的利益期望落空;二是民事诉讼处置纠纷受工作时间的限制,这样,当事人必然要消耗许多的财力、物力及精力来应付案件,形成诉累。平衡当事人在解决纠纷中的利益与可能得到的利益的关系就成为当事人选择纠纷解决方式的关键。笔者设计的建立简易民事纠纷立案前先行调解制度,使纠纷当事人的花费(交通费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费等)的总和降低,因为人民调解委员会在纠纷当事人居住地就已被设置,而且人民调解委员会的调解时也可采取由人民调解员在田间地头、村边炕头等地点进行,双方到达纠纷解决地的支出会减少至零;其次,人民调解员的调解不受时间的限制,在一些事例当中,由于人民调解员的连续调解,才使得纠纷及时得到消除。这样当事人的利益就得到了最大程度的维护。
二、范围设置符合人民调解的工作实际
在人民调解委员会所处理的民间纠纷中,涉及婚姻、家庭、相邻关系等属于常见性民事纠纷,这些纠纷就属于“熟人”纠纷[1],熟人纠纷的处理,如果单纯使用诉讼方式解决纠纷,将会对社会产生一种潜在的危险,因为,当纠纷进入到诉讼程序后,当事人之间的对峙情绪就会加剧,甚至出现激化的可能,且当纠纷被民事诉讼解决后,当事人的心理也会产生隔阂,容易引发新的矛盾纠纷的发生。但是人民调解委员会在处理这类纠纷时,其独特的调解方法,可以消除了当事人之间的对抗情绪,还可以将涉及当事人之间的其它纠纷在调解中进行一并解决,使当事人当事人和好的几率得到很大程度的提高,使矛盾纠纷的解决达到完满解决。  
三、费用承担的设置,符合不能因为过错而获得利益的法理基础
对于纠纷当事人来讲,通常的诉讼意义是解决纠纷,但是也不排除一些当事人的目的是为了利用诉讼达到非法目的的可能。纠纷当事人已经在人民调解委员会主持下,达成调解协议,对纠纷完成了解决,但是部分当事人想借助自己的优势地位,对处于劣势的对方当事人的生产生活进行合理干扰,使对方当事人形成一定的诉讼支出,(尽管这种支出是过当的、不合适的,也是该当事人所不愿意承担的。)这在一定程度上,容易造成一种新的利益摩擦,而影响社会秩序的正常运转。笔者设置的若当事人拒绝,案件进入审理程序;拒绝调解方案的当事人,在判决中没有得到比调解协议更为有利的判决,则由拒绝调解方当事人承担因拒绝调解案件之后对方当事人所支付的诉讼支出。正是为了当事人能够正确恰当的运用自己的权利,维护社会秩序的良性运转。
结 束 语
 
为使社会矛盾纠纷的解决走向科学化、规范化、程序化、制度化的轨道,就必须建立符合实际的纠纷解决方式。人民调解与民事诉讼衔接的尝试是我国当前纠纷解决方式发展的重要内容,也是我国在实现依法治国,建设和谐社会的一项重要措施。人民调解与民事诉讼衔接是一项开创性的复杂的系统工程,必须解放思想,更新观念、开拓视野,也需要勇气和智慧。笔者相信,通过不断的研究和实践,人民调解与民事诉讼衔接的纠纷解决机制将会在纠纷解决中发挥巨大的作用。      作者单位:西安市司法局)
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