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从人类社会保护自然资源的历史过程 看我国环境保护法律体系的建
作者: 任 晋 来源: 未知 时间: 2010-01-26

摘要:自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础。随着工业化和人口的发展,人类对自然资源的巨大需求和大规模的开采已导致资源基础的削弱、退化。以最低的环境成本确保自然资源的可持续利用,已经成为当代国家在经济、社会发展过程中面临的一大难题。因此,以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平,并保持经济持续增长,是具有中国特色的可持续发展的战略选择。
关键词:环境保护  自然资源  历史发展  立法

自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础。随着工业化和人口的发展,人类对自然资源的巨大需求和大规模的开采已导致资源基础的削弱、退化。以最低的环境成本确保自然资源的可持续利用,已经成为当代国家在经济、社会发展过程中面临的一大难题。因此,以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平,并保持经济持续增长,是具有中国特色的可持续发展的战略选择。
在自然资源的利用与保护中,存在的主要问题是:缺乏有效的资源综合管理及把自然资源核算纳入国民经济核算体系的机制;经济发展过分依赖于资源和能源的投入,同时伴随大量的资源浪费和污染产出,忽视资源过度开发利用与自然环境退化的关系;采用不适当行政干预的方式分配自然资源,严重阻碍了资源的有效配置和资源产权制度的建立以及资源市场的培育;不合理的资源定价方式导致了资源市场价格的严重扭曲,表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀;缺乏有效的自然资源政策分析机制以及决策的信息支持,尤其是跨部门的政策分析和信息共享,从而经常出现部门间政策目标相互碰撞的不利影响;资源管理体制分散,缺乏协调一致的管理机制。从现代社会发展的规律和经验来看,要想从根本上解决上述问题,必须按照科学发展观的要求加强立法,用科学有效的法律体系保障自然资源的开发利用。
一、人类历史上关于自然资源保护立法的发展过程。
自然资源保护立法是世界上最早的环境立法。第一次产业革命以前,由于人口稀少,科学技术水平相当低下,人类在环境的面前处于完全被动的地位,对环境的开发和利用仅限于畜牧业和简单的农业,环境能完全消纳人类带来的各种有限的影响和冲击。出于朴素的资源保护思想和生态科学思想,各国制定了许多客观上具有生态保护功能的法律法令。如《逸周书•大聚篇》的记载:“禹之禁,春三月山林不登斧,以成草木之长;入夏三月川泽不网罟,以成鱼鳖之长。”公元前18世纪巴比伦王国颁布的《汉姆拉比法典》中也有关于土地、森林、牧场的耕种、垦荒、保护以及防止污染水源和空气的某些规定。一方面由于自然资源问题和生态问题没有大规模出现,另一方面人们的科学文化素质还没有达到能全面认识生态规律和生态破坏的外部不经济性的程度,因此,那时的自然资源保护立法并不是以保护生态功能为第一目的的,统治者并不反对自然资源的开发与利用,他们注重的是自然资源的财产权保护及自然资源和生态的开发与利用,注重的是公共卫生的保护和防灾减灾的问题,反对的是浪费性的开发与利用。这种思想反映在立法模式的选择上则是,立法的主体内容是经济调整的规范,自然资源、环境卫生和防灾减灾的行为规范数量小,且从属于经济调整的规范。可以说,这种立法模式的本质是功利主义的,如果说这种模式客观上起到了保护生态功能的作用,那么也只能算是功利主义立法行为的附带效果。
人类对生态规律特别是环境容量等生态功能的科学认识则是在第一次工业革命以后,随着大规模的机器生产和世界市场的形成,人类开发、利用环境的规模越来越大,各资本主义国家相继出现了严重的自然资源与生态破坏及区域环境污染问题,需要制定法律,体现公平原则或衡平法的原则。人类的经济与技术发展水平已能使各国对环境问题的防治有所作为,为立法者修正个人权利本位的公共环境权益损害缺陷提供了可能。于是在公平这个基础性的法律规范的引申下,个人权利本位被社会本位修正,具有自益和他益双重性质的近代环境权思想和规则开始萌芽。在这一时期,许多国家的政府在对自然资源加强保护的同时开始行使环境生态功能的立法权、监管权;企业及个体业主在允许合法排污或进行合理的生态干扰的同时被政府课以保护、治理、恢复甚至改善环境生态功能的义务;那些国家的公众也开始意识到了自己的合法生态权利正在受到侵害,并开始以保护生存权、保护人权等方式与政府、企业进行各种形式的交涉。  环境权理论是环境法的理论基础,法权是部门法的核心内容,因此,环境权思想的萌芽也标志着近代环境法的产生与兴起。在这一阶段,环境保护和环境权保护的理念虽然被立法所确认,但由于环境保护的知识不全面,环境权理论较为分散、孤立、不系统,尚未形成统一体系,因此,立法模式的选择则表现为:环境保护的法律规范分散、缺乏有机联系;国家的环境管理权比较分散且地方性较强;强调和突出污染防治的技术性措施而忽略或不重视其他措施的运用等。这些特点决定了这一阶段的环境法也只能算是近代意义上的环境法。
第二次世界大战以后,特别是二十世纪五六十年代以后,在世界经济迅猛发展的同时全球与区域环境已变得十分严重,在遭受自然界一连串无情的打击和报复之后,人们开始反思自己的行为,开始利用最新的物理、化学、生物、生态学等相关学科的知识进一步探讨生态规律以及公害的产生与防治机理,在这个时代背景下环境科学这个词在1954年被美国人提出来了,从此环境科学这门新学科开始了它蓬勃的发展历程。环境科学的发展使人类对环境有了比较清楚的认识,认识到了不可更新资源的可耗竭性、环境污染与生态破坏的外部不经济性、环境自净能力与负载能力的有限性、环境的整体性、环境要素的关联性和防治措施的综合性等。环境立法在这一经济与科技大发展的时代,特别是随着可持续发展战略思想的提出和发展,在理念和立法模式的选择上均有所发展。
二、现代环境立法的阶段性特征。
现代环境法的理念发展经历了3个阶段:在现代环境法发展的第一个阶段,环境立法注重保护和改善当代人的生活环境和生态环境,防治环境污染及其他公害,保障当代人的人体健康和环境法律主体对环境及其要素的利用权。进入第二个阶段后,现代环境立法开始贯彻生态平衡观,保护生物及其赖以生存和发展的有机和无机环境基质,维护生态平衡,保持基本的生态过程和生命维持系统,保持遗传的多样性。进入第三个阶段后,现代环境立法推行公众参与,促进新型的国际合作方式,在经济、社会和环境保护方面全面推行环保与社会、经济的可持续协调发展的观念和模式,保证人类对生态系统和生物物种的持续利用。
在现代环境法发展的第一个阶段,促进经济增长是国家和社会的中心任务。在立法模式上,各国开始把环境保护作为一个独立的约束性指标,立法机关制定一些专门的对策性法律、法规和规章,以限制或者修正经济发展的方向和规模。这些立法具有“头痛治头、脚痛治脚”的色彩。当然,一些经济和财产性法律之中也会出现一些约束性的环境保护条款。这一阶段的立法体系的特点是,立法比较凌乱,体系化不足。
在现代环境法发展的第二个阶段,环境污染和资源问题进入并发期,立法模式的选择具有如下两个特点:一是继续把环境保护作为一个独立的约束性指标。二是强调综合法律调整机制的作用,即利用行政、经济、法律、宣传等综合性的手段,协调地解决现实中存在的水、大气、固体废物污染和生态保护问题。具体的做法是:在立法体系的建设上,既结合现实中存在的突出环境问题,由立法机关制定或者完善一些专门性的对策性法律、法规和规章,又制定和完善一些综合性法律、法规和规章。在制度和机制体系的构建上,既在综合性法律、法规和规章之中设立综合性调整的法律制度和机制,又在专门法律、法规和规章之中设立和其他立法衔接的环境法律制度和机制。
在现代环境法发展的第三个阶段,环境污染和资源问题的区域化和全球化比较突出,立法模式的选择具有如下两个特点:一是按照《里约环境与发展宣言》的要求,把环境保护融入到经济发展的进程之中。这意味着,环境保护在某些方面是一个独立的约束性指标,可以用来限制或者修正经济发展的方向和规模,在另外一些方面,环境保护一旦产业化或者与经济发展形成良性循环,也会成为一项支持经济和社会发展的促进指标。二是在管理体质和监管模式上,立法开始改变由环保部门一家包治环境问题的不利局面,改由海关、商务、税务、价格、土地、水利、计划、林业、海洋、金融、证券等经济监管部门分工配合,把环境保护的行为规范要求分解到相应的经济和社会发展领域之中。
比如在研究绿色国民经济核算方法的基础上,原国家环保总局与银监会于2007年联合出台了银行贷款的环境风险防范机制。在行政命令加控制的监管措施效果不如意的情况下,原国家环保总局、国家税务总局和海关总署从2005年起开始联合税费制度的绿色改革。为了防治高污染、高能耗和资源性产品出口,商务部和原国家环保总局于2007年联合下发了《关于加强出口企业环境监管的通知》。为了防止过分强调市场机制影响环境,2008年2月,原国家环保总局与国家保险监督委员会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》。针对企业首发上市或上市公司再融资的情形,原国家环保总局与国家证券监督委员会联合出台了有关环保核查要求的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》。
三、改革开放以来我国在环境和自然资源立法保护方面的进程。
改革开放三十年来,我国经济、社会和环境保护事业取得巨大发展,同时,我国环境立法和自然资源保护立法也取得重大进展。总体而言,改革开放前我国经济规模较小,经济建设对环境的污染和生态的破坏并不显著,也没有正式的环境保护法。十一届三中全会后,我国的环境立法处于起步阶段。1979年五届全国人大通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》是我国第一部环境法律。1982年宪法的有关条款对环境保护作了明确规定,确立了我国环境法的基本框架和主要内容,成为我国环境立法的基础和依据,在环境法律体系中具有最高法律效力。从1984年到2003年的二十年间,我国经济高速发展,但也为此付出了巨大的环境和生态代价。胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“突出的问题是经济增长的资源环境代价过大。”社会各界逐步认识到,过分追求经济指标而忽视环境保护,必然会严重损害人体健康,给社会造成严重后果。1994年3月,国务院提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案,要求建立体现可持续发展的环境法体系。2003年,党中央适时提出了科学发展观的重大主张。此后,全国人大常委会再次修改、制定了一些环境保护方面的法律,连同国务院、地方人大和国务院有关部门制定的行政法规、地方性法规和部门规章,可以说,到目前为止,具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经基本形成。同时,环境保护部门强化了环境执法监察机构的建设,加大了查处环境违法行为的力度。有法不依、执法不严、违法不究的局面有所改变。2009年1月1日,《循环经济促进法》正式实施,标志着中国的环境保护全面、有效地融入国民经济和社会发展的法治体系之中。
四、加强我国环境保护立法体系的途径及原则。

为了确保有限自然资源能够满足经济可持续发展的要求,我国必须执行“保护资源,节约和合理利用资源”、“开发利用与保护增殖并重”的方针和“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的政策,依靠科技进步挖掘资源潜力,充分运用市场机制和经济手段合理地、有效地配置资源,坚持走提高资源利用效率和资源节约型经济发展的道路。自然资源保护与可持续利用必须体现经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则,使资源开发、资源保护与经济建设同步发展。
为了搞好自然资源的合理利用,首先要转变观念,树立科学的自然资源观。要转变传统的资源观念,树立自然资源有价有限的观念;转变传统的消费观念,树立资源节约型的消费观念;转变传统的资源开发利用观念,树立市场导向、合理开发的观念。其次要调整自然资源开发利用结构,积极推进经济增长方式的转变。要深化体制改革,创造有利于自然资源合理开发的体制环境。同时,要加快企业改革,真正把资源型企业建成市场的主体。第三要制定合理的产业政策,积极调整自然资源开发利用结构。要制定合理的产业政策和相应的配套政策,促进自然资源开发利用产业结构的调整。要调整农业资源的开发利用结构,促进农业结构的调整。要依据市场需求,突出规模效益,进一步优化产业结构。第四要依靠科技进步与创新,搞好自然资源的节约、利用与保护。要积极推广应用现有技术,不断提高资源开发利用效率;大力开展资源综合利用,实现废物资源化;发展生态农业,合理有效地利用可再生资源;加大技改力度,大力推广节能降耗、清洁生产和其他环保技术;加大矿产资源勘探与合理开发力度,努力寻找短缺、重污染等资源的替代品;努力增加投入,强化对资源开发利用技术的引进、消化和创新等。第五要实行自然资源资产化管理,建立自然资源开发利用的市场运行机制。社会主义市场经济体制的建立,提出了自然资源资产化管理的要求,同时也为实现这一要求提供了条件。通过自然资源资产的有偿使用与合理流动,建立资源合理开发利用的良性循环机制,有利于抑制资源过度消耗,提高劳动生产率,创造更好的经济效益。第六要建立健全自然资源管理的法律法规,依法加强对资源开发利用的管理,切实从法律上保障自然资源的合理利用。
根据我国改革开放三十年的经验教训,笔者认为今后的环境立法建设必须遵循以下原则:
一是坚持以科学发展观为指导,走中国特色生态文明发展道路。西方工业文明的基础是人类中心主义,将人视为自然万物的主宰,将自然视为不断满足人类无限欲望的对象。在中国这是不可取的。必须坚持以人为本,走全面协调可持续的科学发展之路,建设社会主义生态文明。
二是正确处理环境保护与经济建设之间的关系。在我国环境保护的历史进程中,必须处理好经济发展和环境保护两者之间的关系。环境保护和经济建设同为中国特色社会主义建设事业的重要组成部分,新时期的工作必须紧紧围绕经济建设这个中心来进行,绝对不可动摇。但是,环境保护与人民的生命健康和社会进步、社会稳定息息相关,时刻也不能放松。党的十七大报告明确提出“经济发展与人口资源环境相协调”。要“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”,使“生态文明观念在全社会牢固树立”。这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新发展,体现了党中央在环境保护战略上的发展和创新,为做好新时期的环境保护工作和环境立法指明了方向。
三是要把遵循客观经济规律与遵循生态规律结合起来。市场经济条件下的环境立法,除了应当遵循客观经济规律以外,还应注意遵循环保工作的特殊规律,即生态规律,例如“物物相关律”、“相生相克律”等。
四是在加强环境立法的同时注意在相关法律中规定有利于环境保护的内容。为了促进和保障环境保护事业的发展,除了加强环境与资源保护方面的立法外,还要争取在制定、修改相关法律时增加有利于环境保护方面的内容,防止出现法律逆向调节现象。所谓法律逆向调节,就是立法机关虽然制定了法律,但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件依然存在并发挥作用,致使出现了与环境资源保护立法目标相反的结果。法律逆向调节,比起个别环境法律的“缺陷”,其对环境的不利影响范围更广泛、时间更持久、影响更为恶劣。
五是环境立法与环境治理规划结合起来。在环境立法中,要提出制定相关规划的要求,在执法检查时,主要看相关规划的落实情况。环境法律的落实如果没有规划的配合,很难发挥作用。精于制定和实施规划、计划,这也是中国的优势和特色所在。
六是要把发挥政府的职能作用与市场机制的作用有机结合起来。市场经济条件下,开展环境保护工作,需要用市场机制引导企业走环境保护的道路。但是,由于污染治理和生态保护与修复具有投资大、见效慢、经济效益不明显,而社会效益十分突出等特点,因此,必须将政府的行为与市场机制有机地结合起来,才能有效推进环境保护工作健康发展。比如,《可再生能源法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》等法律在强化政府责任方面,都作了明确规定,这些规定是历史经验的科学总结,必将对今后的环境立法工作产生重大而深远的影响。
     七是要把经济手段、法律手段与行政手段有机结合起来。 在市场经济条件下,要更多地运用经济政策手段、法律手段。经济政策手段就是发挥经济杠杆的作用,建立政策的引导和激励机制。法律手段主要指环境执法和环境司法。在发展市场经济、实施依法治国、公民权利日益觉醒的情况下,政府管理仅仅依靠行政手段,已经越来越不适应形势的需要。比较可行的办法,就是政府在管理中,要善于把过去以行政手段为主要办法转变到“综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来解决环境问题”。例如,综合运用征收环境税、资源税的方法,就可以把那些技术条件落后、污染严重、资源浪费严重的企业,自然地从市场中挤出。此外,还要特别注意运用法律手段推进环境保护事业。法律手段具有国家强制性的特点,对于违法排污行为依法进行制裁,有利于贯彻环境保护的国家意志,有利于打击环境违法犯罪分子的嚣张气焰,有利于解决“违法成本低、守法成本高”的问题,有利于保护广大人民群众的身心健康。与此同时,要将对环境保护有利的行政手段、经济手段以法律的形式规定下来,使之具有规范性、稳定性和强制性。
综上所述,我国在环境立法和自然资源保护立法方面确实取得了一定成绩,但从目前所面临的严峻形势来看,我们的工作还任重道远,只有不断加强立法工作,完善法律保护体系,确保法律的正确实施和严格执行,我国所面临的环境保护和自然资源保护问题才能得到有效的解决。
(作者单位:西安市司法局)


参考文献:
1、孙佑海:《改革开放以来我国环境立法的基本经验》。
2、《中国环境报》记者对中国社会科学院法学研究所常纪文教授的专访。
 

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