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论沈阳市城市生态建设中的法律保护与政府的环境职能
作者: 郭信玲 来源: 未知 时间: 2010-01-26
        摘 要:生态城市的建设需要相关环境保护法律法规和地方性法规和规章进行规制,也需要政府履行其环境职能,深入贯彻落实科学发展观,从大局保障社会经济和生态环境可持续发展。本文从法制建设和政府环境职能两个方面论述了如何促进沈阳加快生态建设的进程,以实现沈阳市经济又快又好地发展。
 
关键词:城市生态环境,法律保护,政府职责
 
 
生态城市是一个崭新的概念,是一个经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐、技术和自然达到充分融合、城乡环境清洁、优美、舒适,从而能最大限度地发挥人类的创造力、生产力,并促使城镇文明程度不断提高的稳定、协调与永续发展的自然和人工环境复合系统。
 
一、沈阳市城市生态建设的现状
沈阳市从2008年就提出5年进入国家生态市行列的奋斗目标,至今为止已全面完成了生态市创建启动的各项任务。2008年,沈阳市所有15个区县(市)、开发区全部启动了生态区县创建工作。东陵区生态区建设通过了环境保护部的技术核查,沈北新区、棋盘山开发区通过了省级预验收。沈阳市在10个郊区、县(市)、开发区广泛开展了国家环境优美乡镇创建,有26个乡镇通过国家验收,成为全省创建最多的城市,占辽宁省当年创建国家环境优美乡镇的84%。在加强原有的自然保护区工作的基础上,沈阳市新增建了东部自然物种与水源涵养生态功能保护区和33个重要生态保护地,重要生态区域面积扩大了1198平方公里,有90%以上具有重要保护价值的生物物种和生物资源控制在保护区范围内,沈阳市受保护面积已占全市国土面积的30.9%,高出生态市标准13%,在全国已经成为受保护地面积占国土面积高比例的城市之一。
从以上数据可以看出,沈阳在建设生态城市的进程中已取得了可喜的成绩,但据2008年8月18日沈阳市环保局公布的一组沈阳市市控重点污染源名单中,仍有281个严重污染企业分布于沈阳市和平区、沈河区等15个区县,这些污染源的存在对沈阳市的生态城市建设仍然是一个严峻的考验。
二、关于城市生态建设的法律保护
我国自80年代以来陆续颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《野生植物保护条例》、《环境保护法》等多项环境法律、法规,这些基本构成了环境法的系统建设,可谓是我国法律史上绝无仅有的。沈阳市关于环境保护方面的地方性法规、规章有《沈阳市环境噪声污染防治条例》、《沈阳市公众参与环境保护办法》、《沈阳市大气污染防治条例》等。各种环境法律、法规和规章的产生,既是法律史上的一场变革,更是人类对环境威胁理性反思的结果。但随着我国工业化城市的不断发展,污染种类和规模的不断更新,公民环境权益要求的不断提高,国家和地区对生态城市建设目标的日益重视,已有的关于环境保护的法律法规逐渐暴露出“力不从心”。
(一)立法的不足
1.环境保护的法律体系尚不完善
虽然我国在开展环境保护工作时,一开始便将“预防为主,防治结合”作为环境立法的一项基本原则,其中“预防”制度主要是以环境影响评价和“三同时[1]”原则作为基本支柱。但由于环境法律原则和制度的基础是以“末端控制”为主导,这一原则及其支撑制度也不可避免地表现为“末端控制”下的预防。这样的“预防为主”实质上是少排放的要求,具有事后抑制性质,尚不具有体现少产生或不产生污染物的要求的事前抑制性质。此外,法律上虽然规定了环境影响评价、“三同时”、许可证、现场检查等一些制度,但这些制度本身也不完善,缺乏必要的支持实施系统。因此,有的学者指出,应在环境立法中体现全过程控制思想。[1]全过程控制应当包括源头控制、生产控制和末端控制。
2.环境保护中缺少环境权制度
环境权是20世纪60年代初由德国一位医生提出的,后来被美、日等发达国家的环境立法所采用。环境权不同于传统意义上的民事权利,它是一种公益性的权利、社会权利。环境权包括三方面内容:公众的环境知情权、环境决策参与权和公益诉讼权。它主张一般民众均应享有优良的自然环境且健康安全的生活权利。行政机关和各企业、事业单位如不为适当的行使权限而发生或参与环境破坏的行为,则受损的民众可以根据环境权受侵害为由,请求法院更正其违法的行政措施或活动。遗憾的是,我国的《环境保护法》却未设立环境权制度,以致沈阳市制定的地方性法规、规章对此也是空白。
3.环境保护的纠纷解决制度落后
环境保护的纠纷解决制度是环境保护的基础,也是环境法律制度顺利实施的最后保障。我国《环境保护法》设置的司法救济制度是传统的民事诉讼和行政诉讼程序,这些程序要求原告必须是与案件有利害关系的被侵权人。环境侵权与一般民事侵权不同,环境侵权具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点,而受害者往往是分散的弱势群体。当发生环境纠纷时,大部分人都有互相等待的想法,希望别人起诉,自己免费搭便车。同时,当事人进行诉讼,也存在一个成本与收益的对比问题,如果胜诉的把握性不大,那么当事人诉讼的动力就会降低。而我国目前的法律援助制度则主要针对的是刑事案件,有很多环境侵权案件,会因当事人请不起律师又不懂法律而放弃。
     (二)立法的建议
1. 污染防治与生态保护建设相结合
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出应当“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规,促进经济发展和社会全面进步”。为了实现经济和社会可持续发展的目标,环境法应当调整包括有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议:把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的、坚持可持续发展道路的、统领环境法治工作的全局性的法律。
2. 国家生态安全与公民生态环境生存权相结合
  “生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑,和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括:充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”[2]党的“十七大”报告提出:“在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出新的更高要求”,其中之一就是建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。《中华人民共和国宪法修正案》[1]将《宪法》第三十三条增加一款“国家尊重和保障人权”作为第三款。我国宪法所保障的人权以人的生存权为核心,这种生存权在环境基本法中有必要设置法定的公民生态生存权或环境安全权,作为宪法人权在环境法中的体现,并通过环境法予以严格保护。
3. 国家干预与公众参与相结合
公众参与原则,亦称环境保护的民主原则。这项原则是指环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业,保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治的要求,是环境法制建设的重要保证。近几年,我国在环境公益诉讼[1]领域进行了许多有益的探索。例如,江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭,无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》;云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。
三、政府在生态城市建设中应发挥的环境职能[1]
法律是对人的最低道德要求,在相关环境法律、法规“无能”或“无用”[3]的场合下,这就需要政府发挥其环境职能,要求政府与公众之间形成环境善治,这也是政府贯彻科学发展观的应有之意。
(一)政府应当提供环境保护所需要的制度体系
在环境善治的模式之下,政府的主要职能是提供政策与制度,给企业或者公众以正面或者负面的行为刺激。在此方面,政府应当承担的职责主要包括:在行政制度方面,制定经济发展与环境保护相协调的经济发展和社会发展长远规划;实施战略环境评价制度,即对各级政府编制的开发和发展规划进行环境影响评价,对各级政府和部门提出的对环境有重大影响的决策进行环境影响论证,以及对政策特别是对环境有重大影响的经济政策进行环境影响评价,[4]建立许可证制度等。在经济制度方面,包括正刺激制度,如财政援助、低息贷款、税收鼓励等制度。
(二)政府应当对环境保护实施必需的监督管理
政府对环境保护实施监督管理的职责,也即政府对环境保护实施监督管理的职权,二者是统一的。这一方面的职责主要体现在政府对环境政策、法律法规、环境规划落实进行的监督,以及对开发建设项目中环境问题的检测与管理。政府环境保护职能部门应当贯彻并监督执行国家关于环境保护的方针、政策和法律法规;监督检查环境保护规划的执行;根据法律赋予的权力审批环境影响报告书;组织环境检测;查处环境违法行为等。
(三)政府应当扩大并完善公众参与环境保护的途径
倡导公众等社会力量参与环境保护工作,提高社会力量对环保事业的参与程度,是环境善治理论的内在需求,也是实现公民参与国家和社会事务管理权利的必然要求。公众等社会力量对环保事务的参与,有赖于政府环境信息公开制度的建立,对环境治理过程中公众参与途径的提供,以及对公众进行绿色教育义务的承担。
 
结语
本文对加快沈阳市生态城市建设进程提出了加强立法和政府履行环境职能的相应措施,希望能抛砖引玉,为沈阳的城市建设和经济发展提供一点参考。
(作者单位:东北大学)
 
参考文献:
1、李长健.我国区域环境法律制度研究综述[J].成都行政学院学报,2008.1(55)
 2、李艳芳.我国生态安全的现状与法律保障[J].法商研究,2004, (2)
3、周玉明.论生态环境的法律保护与伦理关怀[J].湖南社会科学,2007.5
4、 王蓉.政府环境保护责任与《环境保护法》的修改[J].环境法治与建设和谐社会———2007年全国环境资源法学研讨会论文集.295.
 
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