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东北老工业区经济与生态环境协调发展的法律问题研究
作者: 赵涟漪 来源: 未知 时间: 2010-01-26
     摘 要:东北地区生态环境面临的形势十分严峻,这已成为制约东北地区经济发展的重要因素。在实施振兴东北的战略决策过程中,如何保护并改善本已十分脆弱的生态环境,实现经济、社会和环境的协调发展已成为一个关键问题。应将环境与资源保护作为振兴东北的根本,通过制定和完善相应的法律进行环境与资源的保护已成为东北振兴中的重要工作。
关键词:区域经济;生态环境;协调发展;法律对策
 
2003年8月中央推出了振兴东北的决策,东北地区成为21世纪上叶我国的又一个新的区域增长极。但是,接连发生的重大突发性环境事件以及2006年2月28日中国工程院发布的“东北地区关于水土资源配置、生态与环境保护和可持续发展的若干战略问题研究”报告,充分暴露了制约东北地区发展的一个重要问题——生态环境资源问题。[1]造成东北地区生态环境问题的原因是多方面的,但生态环境保护法律机制的不健全是一个重要的原因。生态环境资源正日益成为制约东北老工业基地经济社会可持续发展的瓶颈。因此,完善东北老工业基地的环境保护法律制度,改善生态环境实现可持续发展已经十分迫切和必要。
一、区域经济发展与生态环境保护的内在关系
经济发展与环境保护是一种对立统一的关系,两者之间既存在矛盾,又可以协调。经济发展带来了环境问题,却又增强了解决环境问题的能力;环境问题的解决,又增强了经济持续发展的能力。
改革开放30年,我国经济以史无前例的速度发展着,东北地区的经济增长速度亦飞速发展。但长久以来我们强调经济发展的硬性要素,即资本、自然资源、技术、市场需求、企业,认为只要具备良好的五种要素,经济发展的期望值必然是全面而均衡的。[2]然而在经济发展的实践中,这种发展模式无法解决经济发展中的可持续性以及人与自然的和谐问题。近十年来,我国经济在保持平均9.7%的年增长率的同时,依靠高投入的粗放式的增长方式的不可持续性开始凸显,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国20多年的时间内集中出现。
经济发展一旦超越自然环境能够容纳的底限,往往会造成经济发展的倒退以及社会秩序的紊乱。遗憾的是无论是在世界的范围还是在国别的范围内我们已经看到生态环境的破坏及其恶果。当今人类社会所面临的生态危机是全面而严重的,既有土地沙漠化,淡水、森林、矿产资源枯竭,生物多样性丧失等问题,又有温室效应、酸雨、全球变暖等问题。
传统的经济发展模式在东北地区的工业化进程中由于发挥了自然资源优势,加速了区域经济的快速发展。但由于在发展的过程中以经济快速增长为唯一目标,基本上未考虑生态环境问题,因此它不可能具有使遭受破坏的生态环境得以保护、补偿和改良的内在机制。东北地区生态环境的承载能力业已接近饱和,传统的经济发展模式使我们为此付出了沉重的环境和资源代价,反过来又制约着区域经济的增长和人民生活质量的改善。
任何经济的发展,均无法超越自然环境的承受底限,自然环境不仅是经济成果的最终承载者,而且其现在以及将来维持的状态是经济可持续发展潜力的最大制约力量。传统经济发展模式中的其他经济要素,如果从整个区域经济可持续发展的角度观察,必须以“适宜环境要素”为基础,绝不能因为人为破坏出现自然资源枯竭、自然环境无法容纳人类社会的局面,才能为整个区域经济的协调发展发挥最大功用。[3]经济发展不得超越自然环境的底限,一切经济活动均需尊重生态规律方能实现区域经济的可持续发展。可持续发展模式是人与自然和谐共处的发展模式。该模式是通过其自然环境保护的理念和法律的规制,在利用自然发展经济的同时进行适度维护,保持自然环境的适宜状况,进而实现经济社会的可持续发展。
二、东北地区可持续发展的生态环境制约因素
近年来虽然东北地区生态环境保护取得了可喜的成绩,但结构型污染的矛盾依然存在,生态环境现状同构建和谐东北的要求还有相当大的差距。主要表现在:
一是工业污染负荷比重大,而且对生态环境的压力还将增加。烟尘排放总量的三分之二来自工业。工业废水中重金属等有毒有害物质严重影响水体安全。工业固体废物综合利用率低。“十一五”期间,电力、冶金、建材、石油化工等高能耗、高污染排放的行业必将给生态环境带来巨大压力。[4]
二是城市生活污染问题日益突出,大量现代工业消费品垃圾困扰城市。报废的汽车、过时的家用电器和电脑等垃圾的处理已成为环保部门的难题。城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率迫切需要大幅度提高。
三是农村环境污染呈加剧趋势。农村地区基本没有污水处理和生活垃圾回收处理系统。畜牧业生产方式落后,畜禽粪污问题严重。部分农村地下水源受到污染。化肥、农药、激素等不合理使用,土壤污染严重,威胁农产品安全。农村耕地的大量退化,耕地面积大幅度减少。
四是生态破坏尚未得到有效控制。水土流失严重,土地(草原)沙漠化呈扩展趋势。湿地大面积萎缩,生态功能减弱,自然灾害呈现加剧的趋势。矿产资源大规模、高强度开采严重破坏生态环境,长期得不到恢复。水资源过量开发,地下水超采严重,水污染已相当严重。
三、东北地区可持续发展的生态环境法律制度设计
环境资源生态价值的公共物品属性使其无法完全被市场机制调节,出现市场失灵。依据经济法的理念,当出现市场失灵时,需要国家遵循法律进行适度干预和调控,因此,合理开发和利用环境资源,维持生态平衡,法律的规制就成为必需。否则市场主体的逐利本性将会导致生态环境的更大破坏。因此,完善东北地区的环境保护法律制度已十分迫切和必要,通过法律调节找到环境、资源与社会发展之间的契合点。在认知自然规律的基础上,通过法律制度的资源功能改造东北地区制约经济社会可持续发展的因素,最终建立人与自然和谐的发展模式。
(一)生态环境保护的法律制度设计
为进一步推进经济社会的发展,解决可持续发展问题,应当进一步加强环境资源立法,使环境资源保护有法可依。由于环境问题具有明显的地区性和复杂性,因而东北各地区应总结地方环境立法的经验教训,在环境立法的地方化、具体化上下功夫,逐步摆脱以往地方环境立法的被动和落后局面。地方立法机构应结合本地区的实际情况,制定和颁布具体的环境保护的地方性法规和规章。在制定环境保护法时,应以“环境保护优先性”为原则。将自然资源的开发利用与环境保护结合起来,形成完整的和不可分割的资源开发利用和环境保护的法律制度。
在实现用环境保护去优化经济发展目标的途径中,发展循环经济是解决环境保护与经济发展之间的矛盾以及实施可持续发展战略的有效手段,这也是实现新型工业化的重要途径之一。发展循环经济,应结合地区的特点制定有利于循环经济发展的地方性法规。按照我国《立法法》的规定,在中央和地方均可立法的范围内,中央享有优先立法权,但中央立法未尽事项,地方法规可以细化,中央未立法的,可以先行制定地方性法规、自治条例、单行条例和行政规章,为地方发展循环经济提供制度上的保证,并逐步建立起完善的环境保护、环境治理、资源高效循环利用等方面的综合法律。[5]在发展循环经济的过程中,关键的一环是对废弃物处理作出详细的规定,将废弃物减到最小程度。就辽宁地区而言,2002年辽宁省率先在全国开展循环经济试点,经过努力,创建了循环经济发展模式,取得了初步成效。2005年,经国务院同意,辽宁省又被国家发改委等六部门确定为全国第一批循环经济试点省。至此循环经济工作已从试点阶段转向全面推进阶段。2002年3月,辽宁省论证完成了《辽宁省发展循环经济试点实施方案》。2005年在《辽宁省循环经济试点工作总结报告》中对循环经济法治化工作进行了进一步的规划。据此,辽宁省发展循环经济法律工作的重点应在于:1.建立和完善循环经济产品的标示制度,鼓励公众购买循环经济产品。2.在政府采购中,确定购买循环经济产品的法定比例,推动政府绿色采购。3.通过政策调整,使循环利用资源和保护环境有利可图,使企业和个人对环境保护的外部效益内部化。4.建立和完善价格和补偿机制。5.扩大生产者的社会责任,明确惩罚措施。[6]
(二)生态环境维护的法律制度设计
为实现经济社会的可持续发展,在发展经济的过程中应加强生态建设。但任何地区在发展的压力下,都不愿意因大规模生态建设而放慢经济建设的速度,同时生态建设的一个显著特征是建设者不一定是受益者,建设者与受益者经常分开,而受益地区却没有相应的支付。[7]]这种特性使得生态利益与经济利益之间存在着巨大的差距,建设者缺乏积极性,不愿意自己付出代价而让其它地区享受生态建设的益处。因此,尽管处于一定的区域关系之中,但是各个地区却都不愿意以牺牲自己的发展为代价,这样的结果就是环境治理让位于经济发展,最终将影响该区域的可持续发展。
因此,建立协调区域关系、体现社会公平的生态补偿机制已是势在必行。生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度,指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。[8]为此,应尽快建立生态补偿机制的相关的地方性法规或政府规章,为建立生态补偿机制提供法律依据,这是建立健全生态补偿机制的根本保证。在制定地方性法规或政府规章时应对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设、生态环境投入与补偿的政策、制度和措施进行统一规定和协调,保障生态补偿机制能很好地建立。
建立生态补偿机制应当遵循以下原则:一是谁污染,谁受益,谁补偿的原则;二是满足需要与现实可行相结合的原则。建立和实现生态补偿,关键在于有足够的资金作为基本保障。因此,必须建立生态补偿基金。生态补偿基金的来源可以多元化,但应主要由相关地方政府采取财政预算直接拨款的方式,提供稳定可靠的资金来源。通过长期、稳定的政府间的财政转移支付,加强对生态环境保护建设地区的支持。
(三)生态环境监管的法律制度设计
在环境资源的开发与利用的过程中,要注重运用经济手段对环境资源进行管理,为此应制定有利于环境的产业政策,通过产业结构的调整来减少环境污染,建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。要逐步修改各项资源环境保护法律,强化企业资源环境保护的法律责任,解决“违法成本低、守法成本高”的突出问题,真正形成鼓励企业遵守资源环境保护法律的社会环境。为此,应制订企业社会责任的标准及环境侵权的赔偿责任。
自然环境的监管,应注重运用政府的主导力量和法律制度的工具优势。首先应建立各省(自治区)内地方政府的纵向、横向的协商机制,形成各省(自治区)内部对整体环境监管协调的多边机构;其次,应建立有效的环境监管模式,根据各省(自治区)内各地区的实际,创设配套的监管制度;再次,必须加强环境执法的力度。要理顺各个执法部门之间的关系,明确各部门的责任和权限,做到执法必严,违法必究。最后,环境司法体制应注重刑事、民事、行政责任的全面运用。在市场经济的体系下,市场主体具有趋利性,往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被行政处罚也不去治理污染的现象。因而对于污染防治已不能完全依靠单一的行政责任,污染防治应当向行政责任与刑事责任相融合的立法方向发展,应将一些行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。生态保护和建设要求逐步扩大民事保护的范围,将民事责任适当地引进到污染防治中。面对环境保护违法成本低,守法成本高,一些污染者宁愿认罚也不守法的现象,应尽快建立健全环境公益诉讼制度,形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制。[9]
(作者单位:沈阳市委党校)
参考文献:
1、孙亚非,申颖睿.东北:区域环境资源法律合作制度构想[A].辽宁省法学会.构建法治东北[C].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2006年10月:191-197.
2、季丰等.论环渤海地区可持续发展的自然环境法律规制——以区域经济失衡原理与法律制度资源论为视角[A].中国环境资源法学会.2006年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集[C].北京:法律出版社,2006年12月:746-750.
3辽宁省发改委.辽宁省循环经济和生态环境保护“十一五规划”.www.lnzxb.gov.cn,2007.5.10.
4、赵惊涛.论发展循环经济的法律保障[J].法学杂志2006(5):40-43.
5、左佳.试论循环经济立法与东北老工业基地振兴[A].辽宁省法学会.构建法治东北[C].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2006年10月:198-204.
6、吴晓青等.区际生态补偿机制是区域间协调发展的关键[J].长江流域资源与环境,2003(1):23-26.
]7、曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考[J].法学,2004(3):40-43.
8、李鹏,王贵松.青岛市环境保护法律机制研究[J].中共青岛市委党校 青岛行政学院学报,2005(4).94-96.
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